La fin des incitations fiscales : en quoi un impôt minimal mondial affecterait les régimes incitatifs fiscaux dans les pays en développement ?

Introduction

Au mois de juillet 2021, les dirigeants mondiaux ont conclu un accord visant à imposer davantage les entreprises multinationales, après plusieurs années de négociation. Ils ont convenu d’introduire un taux d’impôt minimal mondial sur les sociétés d’au moins 15 % avec pour objectif de prévenir la concurrence fiscale. L’accord politique a été conclu par 130 des 139 pays membres du Cadre inclusif OCDE/G20,[1] après le soutien de l’accord par le G7 au mois de juin.[2]  Les pays du G20 ont apporté un appui supplémentaire à l’accord lors d’une réunion ultérieure de leurs ministres des finances.[3]

S’il est adopté, cet impôt minimal mondial s’appliquera à tous les secteurs d’activité. Les pays devront abroger les mesures incitatives fiscales contenues dans leurs lois nationales et accords d’investissement pour harmoniser le taux d’imposition effectif et le taux d’imposition mondiale. Si certaines incitations fiscales peuvent être annulées de manière unilatérale, par le biais d’un amendement de la législation, d’autres sont assujetties à des clauses de stabilisation contenues dans des lois et dans des contrats, qui pourraient empêcher la pleine mise en œuvre d’un impôt minimal mondial.

Le présent article examine les effets d’un impôt minimal mondial sur le recours aux incitations fiscales dans les pays en développement, ainsi que les arrangements transitoires nécessaires pour protéger les pays contre le transfert de recettes fiscales. Il reflète l’expérience des auteurs dans le domaine des industries extractives, mais s’applique à tout type d’investissement dans des projets à grande échelle et intensifs en capital, tels que la construction d’infrastructures de transport ou d’énergie.

Les effets d’un impôt minimal mondial sur les incitations fiscales

Un impôt minimal mondial vise à réduire la concurrence fiscale et le transfert des bénéfices dans tous les secteurs économiques. Si les règles correspondantes sont adoptées, elles garantiront que tous les profits mondiaux des entreprises multinationales soient taxés au moins à un taux d’imposition effectif (TIE) minimum.

Au titre de la proposition actuelle, l’impôt minimal mondial s’appliquerait aux entreprises multinationales dont les recettes brutes sont supérieures à 750 millions EUR. Le TIE est calculé annuellement pour chaque pays. Il s’agit du total des impôts sur les bénéfices des entreprises payés aux autorités gouvernementales, ou « l’impôt en espèces » (le numérateur), en proportion de l’assiette fiscale, qui est basée sur le bénéfice comptable (le dénominateur), le tout étant exprimé sous forme d’une fraction (voir l’équation ci-dessous)

TIE = Impôts couverts (impôts en espèce payés pour l’année en cours)

Assiette fiscale (bénéfices comptables)

Pour chaque année fiscale, si le TIE d’une filiale est inférieur au taux minimum mondial convenu, l’entreprise-mère devra payer un « impôt complémentaire » sur la part proportionnelle des revenus de la filiale qui paye moins d’impôts au pays où elle est située (généralement appelé le pays d’origine ou de résidence). Dans certaines circonstances, la responsabilité du paiement de l’impôt complémentaire peut être transférée à une ou plusieurs autres entités du groupe multinational. Aussi, les principaux bénéficiaires d’un impôt minimal mondial seraient les pays exportateurs de capital, où les multinationales établissent généralement leur siège, qui auront la priorité pour imposer les bénéfices sous taxés. La proposition inclut trois autres règles, dont deux qui pourraient bénéficier aux pays en développement, sans toutefois générer des revenus substantiels[4].

En termes pratiques, qu’est-ce que cela signifie pour une entreprise située dans trois pays, la filiale 1 étant dans le pays A, la filiale 2 dans le pays B, et la maison-mère dans le pays C ? L’entreprise paye des impôts dans les trois pays, au titre des législations fiscales de chaque pays. Toutefois, si les filiales 1 et 2 payent moins d’impôts qu’au titre du taux minimal mondial, alors l’impôt complémentaire, c’est-à-dire la différence entre le TIE et le taux minimal mondial, est perçue par le pays C au titre de la règle sur l’inclusion des revenus.

Une fois la réforme en vigueur, toutes les filiales d’une entreprise multinationale seront donc tenues de payer un impôt sur les bénéfices au moins égal au taux d’impôt minimal de 15 %, d’après l’accord du Cadre inclusif OCDE/G20. En principe, cela devrait être facile à appliquer puisque la plupart des pays en développement ont des taux légaux d’impôt sur les sociétés bien plus élevés, entre 20 et 40 %. Les entreprises peuvent toutefois payer moins d’impôts que le taux minimum lorsqu’elles bénéficient d’incitations fiscales. Les pays en développement accordent généralement deux catégories d’incitations fiscales aux investisseurs étrangers.

La première catégorie regroupe les mesures incitatives qui créent des différences temporaires ou temporelles entre les déclarations financières des entreprises, qui déclarent leurs bénéfices conformément aux normes comptables internationales (« les bénéfices comptables »), et leur revenu imposable, calculé conformément aux règles fiscales nationales – par ex., la dépréciation accélérée des immobilisations. Ces incitations ne réduisent pas le montant total de l’impôt dû ; elles ne font que le reporter. Elles sont généralement efficientes pour attirer l’investissement : elles réduisent le coût du capital et rendent donc viables les investissements moins profitables. Le Cadre inclusif s’est engagé à trouver une solution efficace pour empêcher que ce type d’incitations ne déclenche un impôt complémentaire, même si les détails doivent encore être définis (voir le rapport IGF-ATAF[5]).

La deuxième catégorie d’incitations fiscales réduit ou élimine totalement les impôts payés sur les bénéfices, souvent pendant un temps défini, par ex. un congé fiscal, un taux préférentiel, un crédit d’impôt, une prime à l’investissement, ou l’exonération de l’impôt sur le revenu[6]. Ces mesures incitatives sont considérées comme moins efficientes que la première catégorie de mesures et plus susceptibles d’entraîner le transfert des bénéfices[7]. Ce sont ces mesures que la réforme vise. L’impôt minimal rendra bon nombre de ces mesures inefficaces puisque toute multinationale qui bénéficie d’une mesure fiscale telle que son taux d’imposition est inférieur au taux minimal devra tout simplement payer la différence à une juridiction étrangère (souvent le pays de résidence de l’entreprise qui bénéficie de la mesure fiscale). L’exemple ci-dessous illustre les effets d’un congé fiscal de 10 ans au titre de l’impôt minimal mondial.

Illustration : effets d’un congé fiscal de 10 ans au titre de l’impôt minimal mondial
  
Source : calcul des auteurs sur la base d’un investissement simplifié sur 15 ans, décrit en annexe A du rapport IGF/ATAF, 2021

L’impôt minimal mondial n’affectera que les impôts calculés sur les bénéfices des entreprises multinationales. Cela inclut les impôts sur les sociétés, les retenues à la source sur les paiements transfrontières des dividendes ou des intérêts, et toute taxe sur les profits telle qu’une redevance sur les minerais fondée sur les bénéfices ou une taxe sur la rente. Il n’aura pas d’effets sur les impôts et taxes qui ne sont pas basés sur les profits des sociétés, telle que la TVA, les droits de douanes, les taxes salariales, les impôts sur le chiffre d’affaires tels que les redevances minières, les accords de partage de la production, et les incitations accordées par les gouvernements sur ces sources de revenus. L’on peut alors se demander si les pays entreront en concurrence pour attirer l’investissement en réduisant ce type de prélèvements à l’avenir. Il vaudrait mieux qu’ils s’abstiennent de le faire car ce type de taxes est plus fiable et plus facile à recouvrer que les impôts sur le revenu des sociétés.

Comment les pays en développement devraient-ils amender leurs régimes d’incitations fiscales pour bénéficier de l’impôt minimal mondial, plutôt que d’être pénalisés par celui-ci ?

L’objectif de l’impôt minimal mondial est de prévenir un nivellement par le bas. Tous les pays sont encouragés à agir pour bénéficier d’une réduction de la concurrence fiscale, et pour éviter que les recettes fiscales ne soient perçues par d’autres pays au titre de l’impôt minimal mondial.

D’abord, les pays devront veiller à ce que leur taux d’impôt nominal sur les sociétés soit supérieur au taux minimal convenu à l’échelle mondiale. Par exemple, les États-Unis ont proposé un taux d’impôt sur les sociétés de 28 % et un taux d’impôt minimal mondial de 21 %[8]. Ils expliquent cela par le fait que l’impôt minimal mondial est basé sur le taux d’imposition effectif qui est le total des impôts (couverts) payé au gouvernement divisé par les bénéfices comptables[9]. Le taux d’imposition effectif peut parfois être inférieur au taux d’imposition nominal. Même un taux d’impôt sur les sociétés relativement élevé de 30 % pourrait dans certaines situations donner lieu à un taux effectif inférieur au minima mondial.

Ensuite, les  pays sources devraient retirer de leurs codes général des impôts et codes  des investissements toutes les mesures fiscales incitatives de la deuxième catégorie décrites à la section 2, qui réduisent ou éliminent les impôts payés sur les bénéfices. Non seulement a-t-il été prouvé que ce type de mesures n’est pas très efficace pour attirer l’investissement dans les pays en développement[10], mais avec un impôt minimal mondial, elles ne pourraient même pas atteindre leur objectif, et donneraient lieu à un transfert de l’impôt des pays sources vers les pays de résidence des entreprises multinationales.

Alternativement, les pays devraient introduire un impôt minimal national, soit sur les revenus bruts ou sur les bénéfices modifiés, pour veiller à ce qu’aucune entreprise ne paye moins que le nouveau taux minimal mondial dans leur juridiction. Les impôts minimaux nationaux sont de plus en plus communs ; une étude du FMI conclu qu’en 2018, 52 pays ont appliqué ce type de taxe[11]. Plutôt que de s’appuyer sur l’impôt sur le revenu des sociétés pour réaliser le taux minimal mondial, les pays appliqueraient plutôt un taux minimal sur les revenus bruts, ou en complément de l’impôt sur les sociétés. Il sera probablement plus facile pour les pays en développement d’élaborer et de légiférer cette option, plutôt que d’abroger une par une les mesures incitatives fiscales contenues dans les lois et les contrats.

Que peuvent faire les pays en développement si les incitations fiscales sont protégées par des clauses de stabilisation au titre d’accords conventionnels ou de lois sur l’investissement ?

Pour la plupart, les incitations fiscales sont contenues dans les codes des impôts et des investissements, et peuvent être légalement abrogées ou progressivement éliminées par les gouvernements de manière unilatérale. Toutefois, bon nombre de pays en développement ont conclu des accords fiscaux spécifiques relatifs à d’importants projets d’investissement, soit au moyen de dispositions spéciales dans la loi nationale applicable, soit au moyen de conventions d’investissement avec des investisseurs étrangers. Cette pratique est particulièrement courante dans les industries extractives[12]. Ces accords contiennent souvent des mesures fiscales incitatives protégées par des clauses de stabilisation fiscale. Si les clauses de stabilisation varient, généralement, elles gèlent les termes fiscaux de la loi ou du contrat au moment où le projet commence, de telle sorte que toute modification ultérieure de la fiscalité pourrait ne pas s’appliquer aux projets d’investissement existants, en tout cas pendant un certain temps.

Afin d’être en accord avec le nouvel impôt minimal mondial, les pays devront amender ces lois et renégocier les contrats, qu’ils contiennent ou non une clause de stabilisation. Dans le cas contraire, ces incitations fiscales pourraient générer des revenus non taxés, et un éventuel transfert de l’impôt vers le pays de résidence des investisseurs étrangers. Lorsque les mesures incitatives font l’objet d’un accord de stabilisation, les pays décidant de remédier à ce problème de manière unilatérale pourraient se retrouver dans des procédures d’arbitrage face à des entreprises, procédures qui sont coûteuses et incertaines.

Certains traités d’investissement bilatéraux incluent des dispositions qui font une analogie entre le Traitement juste et équitable (TJE) et les clauses de stabilisation. Certains tribunaux arbitraux pourraient interpréter celles-ci comme exigeant la stabilité du cadre juridique et donc potentiellement accroître le nombre d’incitations fiscales qui ne peuvent être unilatéralement modifiées par le pays hôte. Les États devraient donc également revoir leurs traités pour identifier les clauses TJE dont la portée serait trop large.

Les pays doivent appeler le Cadre inclusif à trouver une solution mondiale. Sinon, les résultats seront politiquement instables pour les gouvernements, et mettront en danger la licence sociale d’opérer des investisseurs.

La solution doit soutenir les objectifs suivants :

  • Prévenir le transfert de recettes fiscales des pays d’accueil vers les pays d’origine découlant des incitations fiscales stabilisées.
  • Permettre aux pays de modifier leurs lois, traités et accords d’investissement pour les ajuster aux effets d’un impôt minimal, qu’il existe ou non des clauses de stabilisation. Il ne s’agirait pas d’une abrogation généralisée des clauses de stabilisation, mais d’une révision limitée des incitations fiscales stabilisées qui contreviennent aux nouvelles règles de l’impôt minimal mondial[13].
  • Protéger les pays qui choisissent d’abroger les incitations fiscales contenues dans les accords stabilisés dans le but exprès d’harmoniser le TIE et le taux minimal mondial, contre le lancement de procédures d’arbitrage à leur encontre.

Plutôt que de devoir payer leurs impôts ailleurs, il est probable que la plupart des entreprises seront disposées à aborder la question avec leur pays d’accueil. Les entreprises devraient donc affirmer leur soutien à une révision limitée des clauses de stabilisation pour prendre en compte le nouvel impôt minimal mondial et établir les conditions au titre desquelles elles ne contesteront pas un gouvernement qui révise les congés fiscaux stabilisés pour les relever au niveau du TIE minimum.

Conclusion

En fonction de sa conception finale, un impôt minimal mondial pourrait permettre de réduire le transfert des bénéfices dans tous les secteurs. Il pourrait également offrir une protection aux nombreux pays en développement lourdement poussés à accorder des exemptions et incitations fiscales aux investisseurs, les privant potentiellement de recettes fiscales plus que nécessaires. Toutefois, pour que cela fonctionne, la communauté internationale doit aider les pays en développement à démêler les incitations fiscales assujetties à la stabilisation dans leurs lois, traités et contrats. Dans le cas contraire, ces pays seraient doublement perdants : en renonçant à des impôts du fait de l’incitation, d’une part, et en perdant les impôts au profit de pays développés d’autre part. Le Cadre inclusif devrait s’atteler à cette question en priorité.


Auteurs

Alexandra Readhead est responsable, fiscalité et industries extractives auprès du programme Loi et politique économiques d’IISD. Elle dirige les travaux du secrétariat de l’IGF sur l’érosion de la base fiscale et le transfert des bénéfices (BEPS) dans le secteur minier.
Thomas Lassourd  est conseiller principal en politique, fiscalité et industries extractives auprès du programme Loi et politique économiques de l’IISD, et travaille sur le projet du secrétariat de l’IGF visant à lutter contre l’érosion de la base fiscale et le transfert des bénéfices (BEPS) dans le secteur minier.

Howard Mann est consultant, et travaille sur le programme BEPS dans le secteur minier de l’IGF. Il est également conseiller principal en politique international de l’Institut international du développement durable.


Notes

[1] OCDE, 2021, 1er juillet, https://www.oecd.org/fr/fiscalite/beps/130-pays-et-juridictions-adherent-a-un-nouveau-cadre-ambitieux-pour-la-reforme-du-systeme-fiscal-international.htm

[2] Philip Inman et Michael Savage, 2021, 5 juin, ‘Rishi Sunak announces historic agreement by G7 on tax reform, The Guardian, https://www.theguardian.com/world/2021/jun/05/rishi-sunak-announces-historic-agreement-by-g7-on-tax-reform

[3] Communiqué de presse suite à la troisième réunion des ministres des Finances et des gouverneurs des Banques centrales du 9-10 juillet 2021, https://www.g20.org/wp-content/uploads/2021/07/Communique-Third-G20-FMCBG-meeting-9-10-July-2021.pdf

[4] Projet sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) OCDE/G20 : Les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie – évaluation d’impact économique, 2020, p 18, https://www.oecd.org/fr/fiscalite/beps/les-defis-fiscaux-souleves-par-la-numerisation-de-l-economie-rapport-sur-l-evaluation-d-impact-economique-044011c1-fr.htm

[5] Forum intergouvernemental sur l’exploitation minière, les minéraux, les métaux et le développement durable (IGF), et Forum sur l’administration fiscale africaine (ATAF), 2021, « Réformes de la fiscalité numérique internationale et exploitation minière : la question des différences temporelles » https://www.iisd.org/system/files/2021-04/global-digital-tax-reforms-mining-fr.pdf

[6] CNUCED-CIAT, ‘Design and Assessment of Tax Incentives in Developing Countries’, 2018, https://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2018/02/tax-incentives_eng.pdf

[7] Platform on Tax Collaboration, 2015, « Options pour une utilisation efficace et efficiente des incitations fiscales à l’investissement dans les pays à faible revenue : rapport du FMI, de l’OCDE, des Nations Unies et de la Banque mondiale au Groupe de travail du G20 sur le développement », p. 20. https://www.imf.org/external/french/np/g20/pdf/101515af.pdf

[8] The American Jobs Plan, feuillet d’information, mars 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/31/fact-sheet-the-american-jobs-plan/

[9] IGF/ATAF, 2021.

[10] Stefan Van Parys et Sebastian James, 2009, ‘Why tax incentives may be an ineffective tool to encouraging investment? The role of investment climate (SSRN Scholarly Paper ID 1568296). Rochester, NY: Social Science Research Network, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1568296

[11] Aqib Aslam et Maria Coehlo, 2021, FMI, ‘The Benefits of Setting a Lower Limit on Corporate Taxation’ https://blogs.imf.org/2021/06/09/the-benefits-of-setting-a-lower-limit-on-corporate-taxation/?utm_medium=email&utm_source=govdelivery

[12] Nakhle, Mansour, Fiscal Stabilization in Oil and Gas Contracts – Evidence and Implications, Oxford Institute for Energy Studies, 2016. https://www.oxfordenergy.org/publications/fiscal-stabilization-in-oil-and-gas-contracts-evidence-and-implications/

[13] Cela pourrait être similaire aux mesures légitimes de lutte contre l’évasion fiscale, acceptées par les Principes directeurs pour des contrats extractifs durables de l’OCDE.