El Fin de los Incentivos Fiscales: ¿Cómo una tasa impositiva mínima global afectará los regímenes de incentivos fiscales en los países en desarrollo?

Introducción

A principios de junio, el G7 llegó a un acuerdo para hacer que las empresas multinacionales paguen más impuestos[1]. En principio, acordaron introducir una tasa impositiva mínima global sobre la renta de sociedades de al menos el 15% con el fin de evitar la competencia en materia fiscal. Algunos países del G7 consideraron esta tasa demasiado baja, y Estados Unidos promovió una tasa del 21%. Sin embargo, en una reunión del G20 a realizarse a fines del corriente mes procurarán llegar a un acuerdo que también involucre a los 139 países que participan en el Marco Inclusivo OCDE/G20.

Si es adoptada, la tasa impositiva mínima global aplicará a todos los sectores de la economía. Los países deberán derogar los incentivos fiscales de la legislación nacional y los acuerdos de inversión para alinear la tasa efectiva de tributación con la tasa impositiva global. Mientras que los incentivos fiscales en la ley pueden ser derogados unilateralmente, por medio de una enmienda de dicha legislación, otros están sujetos a disposiciones de estabilización contenidas en las leyes o contratos, lo cual puede impedir la plena implementación de la tasa impositiva mínima global. Esta nota informativa investiga el impacto de la tasa impositiva mínima global sobre el uso de incentivos fiscales en los países en desarrollo, y qué acuerdos de transición son necesarios para proteger a los países de una transferencia de ingresos fiscales. Refleja la experiencia de los autores en las industrias extractivas, pero también aplica a otros tipos de inversión a gran escala, proyectos intensivos en capital, tales como energía e infraestructura de transporte.

Cómo una Tasa Impositiva Mínima Global Afectaría los Incentivos Fiscales

Una tasa impositiva mínima global busca reducir la competencia fiscal y la transferencia de ganancias en todos los sectores económicos. Lo hace a través de reglas que, si se adoptan, garantizarían que todas las ganancias mundiales de las empresas multinacionales estén gravadas por lo menos a una Tasa Efectiva de Tributación (TET) mínima.

Según la propuesta actual, se aplicaría una tasa impositiva mínima global a las empresas multinacionales que poseen ingresos brutos por encima de los 750 millones de euros. La TET se calcula anualmente país por país. Se trata del total de impuestos (cubiertos) pagados a las autoridades gubernamentales, o «impuesto en efectivo» (el numerador), como una proporción de la base imponible, que se basa en las ganancias contables (el denominador) expresadas como una fracción (ver la ecuación a continuación).

TET = Impuestos Cubiertos (el impuesto en efectivo pagado en el año actual)

Base impositiva (beneficios contables)

En cada año de ingresos, si la TET de una subsidiaria está por debajo de la tasa mínima acordada globalmente, su empresa matriz debe pagar un ‘impuesto complementario’ sobre la parte proporcional de ingresos de la subsidiaria de baja tributación al país donde se encuentra ubicada (usualmente referido como el país de origen o de residencia). Bajo ciertas circunstancias, la responsabilidad de pago del impuesto complementario se traslada a uno o más miembros del grupo multinacional. Como resultado, los principales beneficiarios de la tasa impositiva mínima global serían los países exportadores de capital, donde las empresas multinacionales generalmente suelen tener su sede, tienen prioridad para gravar las ganancias sub-gravadas. La propuesta incluye otras tres reglas, dos de las cuales podrían beneficiar a los países en desarrollo, pero resulta poco probable que generen ingresos sustanciales[2].

En la práctica, ¿qué implicaría para una empresa localizada en tres jurisdicciones, con la subsidiaria 1 en el País A, la subsidiaria 2 en el País B y la empresa matriz en el País C? En todas las jurisdicciones, una empresa paga impuestos según las normas tributarias de cada país. Sin embargo, si las subsidiarias 1 y 2 no pagan impuestos al nivel de la tasa impositiva mínima global, entonces el impuesto complementario —la diferencia entre la TET y el impuesto mínimo global— es recaudado por el País C bajo la regla de inclusión de ingresos.

Una vez que se promulgue la reforma, se esperará que cualquier subsidiaria de una empresa multinacional pague un impuesto sobre la renta de sociedades de al menos la tasa impositiva mínima global —el 15%, según la propuesta del G7. En principio, esto debería ser fácil de lograr, ya que la mayoría de los países en desarrollo poseen tasas impositivas nominales sobre la renta de sociedades mucho más elevadas, que van del 20 al 40%. Sin embargo, las empresas pueden llegar a pagar un valor menor que la tasa impositiva mínima cuando reciben incentivos fiscales. Existen dos categorías de incentivos fiscales que los países en desarrollo a menudo otorgan a los inversores extranjeros.

La primera incluye los incentivos que crean diferencias de tiempo entre los estados financieros de las empresas, que declaran ganancias de conformidad con las normas internacionales de contabilidad (“ganancias contables”), y sus ganancias imponibles, calculadas en base a las normas tributarias nacionales —por ej., una depreciación acelerada de activos de capital. Estos incentivos no reducen el monto total de los impuestos debidos; meramente los posponen. Tienden a ser efectivos para atraer inversiones: bajan los costos de capital y de esta manera tornan viables aquellas inversiones menos rentables. El Marco Inclusivo está comprometido a encontrar una solución factible para evitar que este tipo de incentivos genere un impuesto complementario, pese a que los detalles aún no fueron determinados –véase el informe IGF-ATAF[3].

La segunda categoría de incentivos fiscales simplemente reducen o eliminan los impuestos pagados sobre las ganancias, a menudo por un período de tiempo determinado —por ej., exoneraciones temporales de impuestos, tasas impositivas preferenciales, créditos fiscales, deducciones por inversión o exenciones impositivas[4]. Estos incentivos son considerados menos eficaces que la primera categoría de incentivos fiscales y tienen mayor probabilidad de dar como resultado un traslado de beneficios[5]. Se trata del tipo de incentivos al que apunta la reforma. La tasa impositiva mínima global tornará inefectivos muchos de los mismos ya que la empresa multinacional que se beneficia de un incentivo de manera tal que su tasa impositiva resulta ser menor que la tasa mínima, simplemente deberá pagar el balance a una jurisdicción extranjera (a menudo el país de residencia de la empresa que recibe el incentivo). El ejemplo a continuación muestra el impacto de una moratoria fiscal de diez años bajo la tasa impositiva mínima global.

Ilustración: Impacto de una moratoria fiscal de 10 años bajo la tasa impositiva mínima global
    
Fuente: cálculo de los autores, basado en una inversión simplificada de 15 años, descripto en el Apéndice A de IGF y ATAF, 2021

La tasa impositiva mínima global sólo afectará las tasas calculadas sobre las ganancias de las empresas multinacionales. Esto incluiría los impuestos sobre la renta, retención de impuestos sobre los pagos transfronterizos de dividendos o intereses y cualquier gravamen basado en ganancias; como por ejemplo, una regalía minera basada en ganancias o el impuesto sobre la renta económica. No tendrá efecto alguno sobre tasas y cargas que no estén basadas en el impuesto sobre la renta de sociedades tales como el IVA, derechos de aduana, impuestos sobre la nómina, impuestos sobre los ingresos brutos tales como regalías mineras y acuerdos de distribución de la producción; y no tendrá efecto alguno sobre cualquier incentivo otorgado por los Gobiernos en torno a estos flujos de ingresos. Esto plantea la pregunta de si los países competirán para atraer inversiones bajando este tipo de impuestos en el futuro. Sería aconsejable no hacerlo, especialmente considerando que estas tasas impositivas son más confiables y fáciles de recaudar que los impuestos sobre la renta.

¿Cómo deberían los países en desarrollo enmendar sus regímenes de incentivos fiscales para beneficiarse en lugar de salir perdiendo por la tasa impositiva mínima global?

El objetivo de la tasa impositiva mínima global es combatir la carrera hacia el abismo. Todos los países son alentados a tomar acciones para beneficiarse de una menor competencia en materia fiscal y evitar que se recauden ingresos fiscales en otro país bajo la tasa impositiva mínima global.

Primero, los países deberán garantizar que su tasa estándar del impuesto sobre la renta de sociedades sea más alta que la tasa mínima acordada globalmente. Estados Unidos, por ejemplo, propuso una tasa del impuesto sobre la renta de sociedades del 28% y una tasa impositiva mínima global de 21%[6]. Esto se debe a que la tasa impositiva mínima global está basada en la tasa efectiva de tributación que es el total de los impuestos (cubiertos) pagados al Gobierno dividido por las ganancias contables[7]. La TET algunos años puede ser menor que la tasa impositiva estándar. Incluso una tasa del impuesto sobre la renta de sociedades relativamente alta del 30% puede llevar a una tasa efectiva de tributación inferior a la tasa mínima global en algunos años.

Segundo, los países de origen deberían eliminar de sus códigos fiscales y leyes de inversión todos los incentivos fiscales de la segunda categoría descripta en la sección 2 para reducir o eliminar los impuestos a las ganancias. Este tipo de incentivos no solo ha demostrado tener limitada eficacia para atraer inversiones a los países en desarrollo[8], sino que con una tasa mínima global ni siquiera alcanzarían el objetivo pretendido, y sólo se generaría una transferencia de impuestos de los Estados de origen a los Estados de residencia de las empresas multinacionales.

Una alternativa podría ser que los países promulguen una tasa impositiva mínima a nivel nacional, ya sea sobre los ingresos brutos o las ganancias modificadas, para garantizar que ninguna empresa pague menos que la nueva tasa mínima global en su jurisdicción. Las tasas mínimas nacionales son cada vez más comunes; un estudio del FMI concluyó que en 2018, 52 países aplicaron este tipo de impuestos[9]. En lugar de basarse en la tasa del impuesto sobre la renta de sociedades para alcanzar la tasa mínima global, los países aplicarían en cambio una tasa mínima sobre los ingresos brutos, o además del impuesto sobre la renta de sociedades. Esta opción posiblemente sea más fácil de diseñar y legislar para los países en desarrollo que la opción de eliminar cada incentivo fiscal de las leyes y contratos pertinentes.

¿Qué pueden hacer los países en desarrollo si algunos incentivos fiscales se encuentran encerrados dentro de cláusulas de estabilización bajo los acuerdos o leyes de inversión?

En la mayoría de los casos, los incentivos fiscales se encuentran contenidos en leyes fiscales y de inversión y pueden ser retirados o eliminados legalmente de manera unilateral por los Gobiernos. Sin embargo, muchos países en desarrollo han celebrado acuerdos tributarios modificados que cubren grandes proyectos de inversión, ya sea a través de disposiciones especiales en la legislación nacional aplicable, o en contratos de inversión con inversores extranjeros. Son especialmente comunes en el sector de las industrias extractivas[10]. Estos acuerdos a menudo contienen incentivos fiscales que se encuentran encerrados por cláusulas de estabilización fiscal. Si bien las disposiciones de estabilización varían, habitualmente congelan los términos de la ley en materia fiscal o en los contratos al momento en que comienza el proyecto, de manera que las modificaciones de la legislación fiscal no sean aplicables a los proyectos de inversión existentes, al menos por un lapso determinado de tiempo.

Para alinearse con la nueva tasa impositiva mínima global, será necesario que los países enmienden sus leyes y renegocien sus contratos, ya sea que estén estabilizados o no. De lo contrario, estos incentivos fiscales pueden crear ganancias no gravadas y una posible transferencia de impuestos a los países de residencia de los inversores extranjeros. Cuando los incentivos están sujetos a acuerdos de estabilización, los países que opten por abordar este desafío unilateralmente podrían terminar en arbitraje con las empresas, lo cual es costoso e incierto.

Algunos tratados bilaterales de inversión incluyen disposiciones que presentan una analogía entre el Trato Justo y Equitativo (TJE) y las cláusulas de estabilización. Estas podrían ser interpretadas por algunos tribunales arbitrales como un requerimiento de estabilidad del marco jurídico y, por lo tanto, posiblemente amplíen la cantidad de incentivos fiscales que no puedan ser modificados unilateralmente por los Gobiernos receptores. También es posible sea necesario que los países revisen sus tratados en torno a cláusulas de TJE demasiado amplias.

Los países deben apelar al Marco Inclusivo para encontrar una solución global. Si no lo hacen, el resultado será políticamente insostenible para los Gobiernos y pondrá en riesgo la licencia social de los inversores para operar.

La solución debería atender los siguientes objetivos:

  • Evitar una transferencia de ingresos fiscales de los países receptores a los países de origen a raíz de la estabilización de incentivos fiscales.
  • Permitir que los países modifiquen sus leyes, acuerdos y tratados de inversión para adaptarse al impacto de una tasa mínima, independientemente de las disposiciones de estabilización vigentes. Esto no implicaría una cancelación general de las disposiciones de estabilización, sino una revisión limitada de los incentivos fiscales estabilizados que llevan a una contravención de las nuevas normas que rigen la tasa impositiva mínima global[11].
  • Permitir a los países que optan por retirar los incentivos fiscales de los acuerdos estabilizados con el fin expreso de alinear la TET con la tasa impositiva mínima global de los procedimientos de arbitraje iniciados en su contra.

En lugar de pagar impuestos en otros países, es probable que las empresas estén abiertas a tratar este asunto con sus Estados receptores. Por lo tanto, las empresas deberían declarar su apoyo a una revisión limitada de las disposiciones de estabilización para tomar en cuenta la nueva tasa mínima global y establecer las condiciones bajo las cuales no impugnarán las acciones de un Gobierno para revisar las moratorias fiscales estabilizadas con el fin de colocarlas a la altura de la TET mínima.

Conclusión

Dependiendo de su diseño final, una tasa impositiva mínima global podría servir para reducir la transferencia de ganancias en todos los sectores. También puede brindar protección contra la presión que sienten muchos gobiernos para ofrecer exenciones fiscales e incentivos a los inversores, que puede privar a los gobiernos de los ingresos fiscales que tanto necesitan. Sin embargo, para que esto funcione será necesario que los países en desarrollo reciban apoyo de la comunidad internacional para relajar los incentivos fiscales que están sujetos a la estabilización fiscal en las leyes, tratados y contratos. De lo contrario, los países perderán por partida doble: primero, al renunciar a los impuestos del incentivo, y segundo, perdiendo la posibilidad de gravar impuestos a los países desarrollados. El Marco Inclusivo resolvería esta cuestión con carácter prioritario.


Autores

Alexandra Readhead es la Directora en materia de Tributación y el Sector Extractivo del Programa de Políticas y Derecho Económico del IISD. Dirige el trabajo de la Secretaría del IGF sobre Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS) en el sector minero.Thomas Lassourd es Asesor Senior de Políticas  del Programa de Políticas y Derecho Económico del IISD, trabajando con el proyecto de la Secretaría del IGF para abordar la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS) en el sector minero.Howard Mann es consultor sobre el BEPS del IGF en el Programa de Minería y ex Asesor Senior en Derecho Internacional del International Institute for Sustainable Development.


Notas

[1] Inman, P. y Savage, M. (2021, 5 de junio). Rishi Sunak announces historic agreement by G7 on tax reform. The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2021/jun/05/rishi-sunak-announces-historic-agreement-by-g7-on-tax-reform

[2] Proyecto de la OCDE/G20 sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios. (2020). Tax challenges arising from digitalisation – Economic impact assessment. https://www.oecd.org/tax/beps/tax-challenges-arising-from-digitalisation-economic-impact-assessment-0e3cc2d4-en.htm

[3] Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible (IGF) y el Foro Africano de Administración Tributaria (ATAF), 2021, ‘Reformas fiscales digitales mundiales y minería: El problema de las diferencias en el tiempohttps://www.iisd.org/system/files/2021-04/global-digital-tax-reforms-mining-es.pdf

[4] UNCTAD-CIAT, ‘Diseño y Evaluación de Incentivos Tributarios en Países en Desarrollo’, 2018, https://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2018/02/tax-incentives_sp.pdf

[5] Plataforma de Colaboración en materia Tributaria. (2015). ‘Opciones para el uso eficaz y eficiente de los incentivos fiscales a la inversión en países de ingreso bajo: Informe del FMI, de la OCDE, de la ONU y del Banco Mundial para el Grupo de Trabajo sobre Desarrollo del G-20’. https://www.imf.org/external/spanish/np/g20/pdf/101515s.pdf

[6] La Casa Blanca. (Marzo 2021). The American Jobs Plan, factsheet [Comunicado de prensa]. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/31/fact-sheet-the-american-jobs-plan/

[7] IGF y ATAF, nota 3 supra.

[8] Van Parys, S. y James, S. (2009). ‘Why tax incentives may be an ineffective tool to encouraging investment? The role of investment climate (SSRN Scholarly Paper ID 1568296). Rochester, NY: Social Science Research Network. https://papers.ssrn.com/abstract=1568296.

[9] Aslam, A. y Coehlo, M. (2021). The Benefits of Setting a Lower Limit on Corporate Taxation [Blog].  Fondo Monetario Internacional. https://blogs.imf.org/2021/06/09/the-benefits-of-setting-a-lower-limit-on-corporate-taxation/?utm_medium=email&utm_source=govdelivery

[10] Nakhle, M. (2016). Fiscal Stabilization in Oil and Gas Contracts –Evidence and Implications. Oxford Institute for Energy Studies. https://www.oxfordenergy.org/publications/fiscal-stabilization-in-oil-and-gas-contracts-evidence-and-implications/

[11] Esto sería similar a las medidas legítimas para evitar la evasión, aceptadas por los Principios de la OCDE para la Contratación Duradera en el Sector Extractivo.