Soutien des gouvernements à la pêche : pourquoi faut-il s'en préoccuper ?

Les ressources halieutiques sont précieuses et devraient être protégées pour le bien des générations futures

Les activités de pêche représentent une source de nourriture et de moyens de subsistance pour des millions de personnes, et sont particulièrement importantes pour les communautés côtières pauvres des pays en développement. Toutefois, si le poisson est une ressource renouvelable, il est également mobile et souvent fragile ; des systèmes de gestion coopérative robustes sont donc nécessaires pour éviter la surpêche et assurer un partage équitable et durable des bénéfices de la pêche. Par ailleurs, le poisson est vulnérable aux changements environnementaux, notamment au réchauffement des océans, qui peuvent affecter sa disponibilité dans l'espace et dans le temps. Il est également essentiel de garantir la santé des ressources halieutiques pour maintenir les services écosystémiques de l'océan.

Les gouvernements jouent souvent un rôle actif dans le secteur de la pêche, notamment en gérant les zones et les méthodes de pêche, ainsi que les personnes autorisées à pêcher, et en finançant des biens et des services pour le secteur. Ce rôle actif est appelé « soutien public à la pêche ». Il peut prendre de nombreuses formes, allant de l'évaluation des stocks et du contrôle des activités de pêche en mer et dans les ports, à la construction de centres communautaires dans les villages de pêcheurs ou au subventionnement de l'achat de nouveaux navires. Ce soutien comprend donc des subventions, mais il est également plus large, car il va au-delà de ce que la plupart des définitions d'une « subvention » couvrent. En règle générale, les gouvernements utilisent de nombreux types de politiques de soutien qui, prises dans leur ensemble, constituent le « mix » de politiques de soutien.

Il est important de comprendre ce qui est soutenu et comment le financement public est alloué au secteur, car cela peut affecter le comportement des pêcheurs en encourageant l'effort de pêche et l'investissement dans la capacité de pêche, et par conséquent l'état des ressources halieutiques qu'ils exploitent. Le soutien peut même influencer l'ampleur de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (pêche INN).

Pourquoi est-il important de réformer le soutien gouvernemental ?

Pour garantir le développement durable du secteur de la pêche, celui-ci doit impérativement être géré de manière à être écologiquement durable, économiquement productif et socialement inclusif. Le soutien de l'État à la pêche peut influencer tous ces aspects.

Les différents types de soutien affectent le secteur de manière différente, et certains présentent un risque plus élevé d'aboutir à des résultats inattendus. Certaines formes de soutien peuvent améliorer la durabilité du secteur en renforçant la capacité de surveiller la santé et la productivité des stocks de poissons et, par conséquent, de gérer la pêche de manière à ne pas compromettre l'abondance future des poissons. Toutefois, d'autres formes peuvent avoir l'effet inverse si elles conduisent à une augmentation de l'effort de pêche, au point que des quantités excessives de poissons soient pêchées et que la ressource soit surexploitée. Au-delà des impacts environnementaux sur les poissons et les écosystèmes dont ils font partie, les politiques de soutien qui entraînent la surpêche et l'épuisement des ressources peuvent également avoir d'importants impacts socio-économiques négatifs, tels que la perturbation des systèmes alimentaires locaux et régionaux et la détérioration du bien-être des pêcheurs et des communautés qui dépendent des stocks de poissons surexploités. En outre, la surexploitation des ressources compromet en fin de compte les revenus des pêcheurs, les rendant potentiellement encore plus dépendants de ce soutien.

La conception des politiques de soutien à la pêche peut donc avoir des répercussions importantes pour les pêcheurs et les consommateurs bien au-delà des eaux nationales des pays qui les accordent.

De nombreux stocks de poissons chevauchent les eaux de plusieurs pays ou se déplacent entre les eaux nationales et internationales. Par conséquent, un soutien à la pêche mal conçu qui nuit à la durabilité ou à la productivité des ressources halieutiques peut avoir des répercussions au-delà des pays qui accordent ce soutien, ce qui peut exacerber les tensions existantes ou même en créer de nouvelles. Par exemple, un soutien à la pêche qui entraîne la surpêche dans un pays peut réduire la quantité de poissons disponibles pour les pêcheurs d'un autre pays qui partage le même stock. Cette question gagnera probablement en importance à mesure que le changement climatique se traduira par un déplacement accru des stocks au-delà des frontières nationales. Par ailleurs, le poisson est l'un des produits alimentaires les plus commercialisés, de sorte que les effets des politiques de pêche d'un pays peuvent avoir une incidence directe sur la disponibilité et l'accès à la nourriture dans d'autres pays. La conception des politiques de soutien à la pêche peut donc avoir des répercussions importantes pour les pêcheurs et les consommateurs bien au-delà des eaux nationales des pays qui les accordent.

Conscients de ces enjeux, de nombreux pays ont donné la priorité à une réforme du soutien à la pêche qui s'éloigne des politiques ayant des effets négatifs sur la durabilité. Il en va de même pour les discussions internationales, comme en témoigne la cible 14.6 des Objectifs de développement durable, qui appelle à l'élimination des subventions préjudiciables, et les négociations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) visant à convenir de disciplines contraignant les membres à le faire. Un premier accord conclu à l'OMC en juin 2022 interdit les subventions à la pêche lorsque la durabilité est la plus menacée, et un deuxième ensemble de règles plus large est toujours en cours de négociation. (Voir l'article de Tristan Irschlinger sur l'état d'avancement des négociations sur les subventions à la pêche dans ce numéro de Trade and Sustainability Review.)

Que savons-nous du soutien public à la pêche ?

L'OCDE recueille des données relatives au soutien public à la pêche dans 41 pays et territoires, dont la plupart des membres de l'OCDE et quelques autres grandes nations de pêche qui, ensemble, représentent environ 70 % de la pêche mondiale. La base de données sur l'Estimation du soutien à la pêche et à l'aquaculture (ESPA) offre un cadre cohérent qui permet à l'OCDE de suivre la nature et l'étendue du soutien apporté par les différents pays au fil du temps.

La dernière mise à jour de la base de données ESPA, publiée avec l'Examen de l'OCDE sur les pêches 2025, fait état d'un soutien gouvernemental annuel de 10,7 milliards USD à la pêche entre 2020 et 2022. Cela équivaut à 10,6 % de la valeur de la production des pêches de capture marines dans les pays et territoires couverts par la base de données, soit une moyenne de 552 USD par pêcheur. Les grandes nations de pêche sont également celles qui accordent le plus de subventions. Six économies représentaient 84,6 % du soutien enregistré dans la base de données ESPA de l'OCDE : la Chine (36,1 %), le Japon (12,4 %), les États-Unis (11 %), le Canada (10,7 %), les États membres de l'Union européenne (combinés, 8 %) et le Brésil (6,4 %).

Malgré une récente tendance à la hausse, les dépenses consacrées au soutien à la pêche sont légèrement inférieures à ce qu'elles étaient il y a dix ans, lorsque les dépenses annuelles moyennes s'élevaient à 11,1 milliards USD (entre 2010 et 2012). La manière dont les gouvernements dépensent leurs fonds a également changé. Par exemple, le soutien au revenu a presque doublé au cours de la même période, la majeure partie de cette augmentation ayant eu lieu pendant et après 2020, les gouvernements cherchant à atténuer les effets de la pandémie de COVID-19 sur les pêcheurs. Les dépenses consacrées à la gestion, au suivi, au contrôle et à la surveillance ont également augmenté ces dernières années, plus des deux tiers des pays figurant dans la base de données ESPA ayant dépensé davantage en termes absolus et par rapport à la taille de leur flotte au cours des années 2020-2022, qu'une décennie plus tôt. À l'inverse, le soutien à l'achat de carburant dans le secteur de la pêche a diminué, principalement en raison des réformes en Chine. Cependant, le manque d'informations détaillées sur le soutien à l'achat de carburant accordé au secteur de la pêche parallèlement à d'autres secteurs (parfois appelé soutien « non spécifique ») signifie que l'ampleur réelle de ce soutien et son évolution dans le temps restent incertaines.

Où faut-il réformer ?

La première étape de la réforme du soutien à la pêche en vue de garantir la durabilité et la résilience du secteur consiste à comprendre comment les différents types de soutien public affectent les pêcheurs et les stocks de poissons. En s'appuyant sur l'ESPA, l'OCDE a élaboré un cadre d'évaluation des risques que différents types de politiques de soutien présentent d'encourager une pêche non durable (graphique 1).

Cette matrice des risques, publiée pour la première fois dans l'édition 2022 de l'Examen de l'OCDE des pêcheries, identifie les risques en fonction du type de politique de soutien et du contexte de la politique. Cela est important car, comme le montrent Martini et Innes (2008), si différents types de politiques présentent un risque plus ou moins élevé d'encourager la pêche non durable, c'est le contexte dans lequel elles sont appliquées qui définit en fin de compte leurs impacts. Trois facteurs peuvent déterminer si le risque de pêche non durable se traduit par une pêche non durable dans les faits :

1. L'efficacité de la gestion : si les systèmes de gestion des pêches peuvent contrôler et limiter efficacement l'effort et la capacité de pêche à des niveaux durables, et empêcher la pêche INN, le risque de pêche non durable est réduit, même pour les politiques de soutien qui, autrement, encourageaient davantage la pêche ou l'investissement dans la capacité de pêche.
2. La pression actuelle de la pêche : si les ressources sont sous-exploitées lorsque l'aide est fournie, tout effort ou capacité de pêche supplémentaire encouragé par l'aide est moins susceptible d'entraîner une surpêche, du moins dans l'immédiat.
3. La conception des politiques : si l'aide cible des sous-groupes spécifiques de pêcheurs ou des zones où les stocks sont sous-exploités, et/ou la pêche est gérée et contrôlée efficacement, le risque de pêche non durable est également réduit.

La matrice des risques doit donc être considérée comme un guide pratique à l'intention des décideurs politiques qui cherchent à identifier rapidement les risques de pêche non durable. Une étude plus approfondie sera nécessaire pour comprendre en détail les impacts de politiques spécifiques.

La matrice classe le risque de surpêche en différentes catégories en fonction de la manière dont les différentes politiques incitent directement à investir dans la capacité de pêche, à intensifier l'effort de pêche ou à pratiquer la pêche INN (désignées collectivement par le terme « pêche non durable »).

Les politiques à haut risque réduisent directement les coûts d'exploitation, permettant à davantage de navires de pêcher plus intensivement et sur de plus longues distances. Si la gestion est inefficace, un tel soutien peut accroître (ou maintenir) les niveaux de capacité au-delà de ce qui est nécessaire pour exploiter la ressource de manière durable.

Les politiques comportant un risque modéré ont un impact indirect et potentiellement moins générateur de distorsions sur les incitations économiques auxquelles le secteur est soumis. Par conséquent, ces types de soutien présentent un risque plus modéré d'encourager une pêche non durable en l'absence de gestion efficace, mais ils peuvent néanmoins accroître l'effort et la capacité de pêche d'une manière qui pourrait nuire aux stocks de poissons.

Les politiques classées comme présentant un risque indéterminé sont celles dont les implications ne sont pas claires, car elles peuvent être conçues et appliquées de différentes manières avec des impacts très différents, et sont donc encore plus dépendantes du contexte que d'autres. Par exemple, l'éducation et la formation peuvent réduire la pression de la pêche si elles permettent aux pêcheurs d'acquérir de nouvelles compétences et créent des opportunités en dehors du secteur. Elles peuvent également réduire la pression de la pêche si elles encouragent l'adoption de pratiques de pêche plus durables. Cependant, l'éducation et la formation pourraient également accroître l'effort de pêche si la formation était axée, par exemple, sur une meilleure efficacité dans l'utilisation des navires et des engins en l'absence d'une réglementation efficace de la pression de la pêche.

Enfin, les politiques dites « sans risque », qui contribuent à garantir une gestion adéquate des ressources halieutiques et le respect des réglementations, ne présentent aucun risque d'encourager une pêche non durable. Lorsqu'elles sont mises en œuvre efficacement, elles contribuent à améliorer l'état des stocks en permettant de mieux comprendre l'état des ressources halieutiques, de mieux adapter la capacité et l'effort de pêche aux ressources disponibles, de surveiller et de contrôler les activités de pêche et de garantir le contrôle des captures.

Dans l'édition 2025 de l'Examen de l'OCDE des pêcheries, nous avons appliqué la matrice de risque aux données les plus récentes sur le soutien gouvernemental incluses dans la base de données ESPA, et avons constaté que 65 % du soutien total à la pêche (moyenne 2020-22), soit près de 7 milliards USD par an, présentait un risque (modéré ou élevé) d'encourager une pêche non durable. Les aides ne présentant aucun risque représentaient 29 % des mesures politiques ces dernières années (soit 3,1 milliards USD par an) et étaient principalement constituées de dépenses de gestion, de suivi, de contrôle et de surveillance. Par rapport à la moyenne pour la période 2010-2012, le soutien présentant un risque élevé a diminué de 57 % et le soutien présentant un risque modéré a augmenté de 77 %, tandis que le soutien ne présentant aucun risque a augmenté de 14 %. En bref, le niveau de risque posé par la combinaison de politiques de soutien mondial à la pêche a diminué au cours de la dernière décennie. Bien que cela soit encourageant, ce soutien reste considérable et une réforme plus poussée est nécessaire.

Les profils de risque varient considérablement d'un pays à l'autre. Ils vont de combinaisons de politiques rassurantes, combinant peu (voire pas) de soutien à haut risque avec des niveaux élevés de soutien sans risque, à des combinaisons de politiques plus préoccupantes, avec peu (voire pas) de soutien sans risque, ce qui signifie essentiellement des dépenses très limitées en matière de gestion, de suivi, de contrôle et de surveillance, combinées à des niveaux substantiels de soutien présentant un risque élevé ou modéré.

Dans plus de la moitié des pays et territoires couverts par la base de données sur l'ESPA, la proportion du soutien à risque élevé ou modéré dans la combinaison de politiques a diminué depuis la période 2010-2012, tandis que la proportion du soutien sans risque a augmenté, reflétant la tendance positive observée au niveau mondial (graphique 2). Cependant, entre 2020 et 2022, plus de 50 % des aides présentaient encore un risque élevé ou modéré dans 15 pays et territoires de l'ESPA (qui représentaient ensemble 66 % du soutien total au cours de la même période). Pour progresser vers des objectifs de pêche durable, il faut abandonner ces formes de soutien, quel que soit le contexte de la politique en question (pour plus de détails par pays, voir les chapitres 6 et 7 de la dernière édition de l'Examen de l'OCDE des pêcheries).

Que peuvent faire les pouvoirs publics ?

Les résultats de l'analyse menée par l'OCDE (examinés en détail dans l'Examen de l'OCDE des pêcheries 2025) indiquent la nécessité de soutenir la réforme des politiques dans trois domaines prioritaires.

Tout d'abord, les gouvernements devraient privilégier les types de politiques de soutien qui ne présentent aucun risque d'encourager la pêche non durable. Pour être clairement bénéfiques aux pêcheurs et à la société, les politiques de soutien doivent contribuer à garantir la durabilité de la pêche et à préserver les ressources et les écosystèmes. C'est le cas des investissements dans l'évaluation des stocks, la gestion des pêches et l'application des lois. À l'inverse, les mesures de soutien risquent d'encourager la pêche non durable et illicite lorsqu'elles faussent l'environnement économique dans lequel les pêcheurs opèrent. Les subventions au carburant et aux navires font partie des politiques qui présentent un risque élevé d'encourager la pêche non durable. En outre, les aides qui réduisent le coût du carburant peuvent transférer une proportion relativement faible de l'argent aux pêcheurs (en raison de la capture par des intermédiaires), tout en étant inéquitables, en réduisant la compétitivité des petits pêcheurs qui utilisent relativement moins de carburant (et reçoivent donc moins d'aide) que les grandes opérations de pêche, ce qui, en fin de compte, ne leur est pas plus favorable qu'ils ne l'auraient été sans l'aide. En d'autres termes, chaque dollar dépensé par les gouvernements profiterait davantage aux pêcheurs si des formes de soutien présentant un risque moindre ou nul étaient utilisées à la place du soutien au carburant.

Deuxièmement, les politiques de soutien devraient être conçues avec soin pour cibler l'octroi d'un soutien aux pêcheries et aux pratiques de pêche durables. Le contexte de la politique et les conditions d'éligibilité sont importants : les risques de pêche non durable motivée par le soutien peuvent être limités si les pêcheurs ne sont éligibles au soutien que s'ils opèrent dans des pêcheries dont la gestion durable est démontrée et qui sont soumises à une application et à un contrôle efficaces. C'est précisément l'un des objectifs des règles supplémentaires de l'OMC sur les subventions à la pêche actuellement en cours de négociation.

Les gouvernements devraient atténuer tout risque inhérent à la combinaison des politiques de soutien en allouant des fonds adéquats et suffisants à la gestion durable des pêcheries.

Enfin, les gouvernements devraient atténuer tout risque inhérent à la combinaison des politiques de soutien en allouant des fonds adéquats et suffisants à la gestion durable des pêcheries, notamment par des évaluations régulières des stocks de poissons permettant de déterminer comment ceux-ci réagissent à l'effort de pêche et aux pressions environnementales externes, notamment en raison du changement climatique. Cela est fondamental, car il est probablement impossible d'éviter toutes les politiques qui créent un risque de pêche non durable. Par exemple, une aide au revenu ciblée et limitée dans le temps peut être une bouée de sauvetage essentielle pour les pêcheurs confrontés aux effets du changement climatique sur les stocks, et qui ont du mal à trouver d'autres moyens de subsistance.

Il est essentiel de mieux utiliser le soutien public, tant pour la pérennité du secteur que pour le bien-être des pêcheurs. Il est important de noter que les gouvernements peuvent utiliser l'approche fondée sur les risques mise au point par l'OCDE pour cibler les réformes politiques et les mesures d'atténuation des risques de manière nuancée et flexible, afin de garantir que les pêcheurs n'aient pas à supporter les coûts des réformes. Les réformes récentes ont fait évoluer l'équilibre du soutien dans la bonne direction, les gouvernements s'étant éloignés des types de politiques présentant le plus de risques. Mais il reste d'importantes possibilités de réduire les risques de pêche non durable découlant du soutien à la pêche grâce à des réformes et à des investissements accrus dans la gestion des pêches.

Claire Delpeuch, Cheffe d'unité, Pêche et aquaculture à l'Organisation de coopération et développement économiques (OCDE), Will Symes, Analyste politique à l'OCDE, et James Innes, Consultant auprès de l'OCDE.