L'Organisation mondiale du commerce et les subventions à la pêche : quel est le chemin parcouru ?

L'Accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les subventions à la pêche, adopté en juin 2022 après plus de deux décennies de négociations, a marqué une étape importante dans la promotion du développement durable dans le secteur de la pêche et a été célébré comme une réalisation historique. Cet instrument international clé exige des gouvernements qu'ils s'abstiennent de soutenir financièrement les opérations de pêche lorsque la durabilité des stocks en question suscitent de vives préoccupations. Les membres de l'OMC continuent de négocier des règles supplémentaires sur les subventions à la pêche.

Que pourrait apporter ces nouvelles règles, et où en est exactement ce processus de négociation ? Le présent article propose un état des lieux concis du processus actuel de l'OMC en la matière, en date de mars 2025.

Volet 1 : l'Accord de 2022 sur les subventions à la pêche

Lorsque les membres de l'OMC ont conclu un accord multilatéral visant à limiter les formes les plus préjudiciables de subventions publiques au secteur de la pêche en 2022, ils ont été salués dans le monde entier. Les subventions à la pêche préjudiciables constituent un défi majeur pour le développement durable. Elles encouragent des niveaux de pression de pêche que les ressources marines ne peuvent supporter, menaçant non seulement les écosystèmes marins, mais aussi la sécurité alimentaire et les moyens de subsistance de centaines de millions de personnes qui dépendent de la pêche, souvent dans des communautés côtières vulnérables des pays en développement.

En interdisant l'octroi de subventions à la pêche lorsqu'elles peuvent être les plus préjudiciables, l'Accord de l'OMC de 2022 sur les subventions à la pêche (ci-après « l'accord de 2022 », également souvent appelé Volet 1 de la pêche) devrait contribuer à harmoniser les politiques de subventions publiques avec les impératifs de durabilité dans le secteur de la pêche. Il s'agit d'un changement indispensable face à la part toujours croissante des stocks de poissons exploités au-delà des niveaux durables à l'échelle mondiale (38 %, selon les dernières estimations de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture) et au rôle bien connu des subventions en tant que moteur de cette surexploitation.

Plus précisément, l'accord interdit les subventions dans trois types de situations : (1) lorsque les activités de pêche sont illégales, (2) lorsque les stocks de poissons sont surexploités, c'est-à-dire que leur biomasse est dangereusement faible, et qu'aucune mesure n'a été mise en place pour favoriser leur reconstitution, et (3) lorsque la pêche se déroule en haute mer en dehors de tout accord de gestion collective, ce qui signifie essentiellement qu'aucune entité collective n'a la responsabilité d'assurer la gestion durable de ces activités. En outre, les règles prévoient une obligation plus souple pour les gouvernements d'être particulièrement prudents lorsqu'ils accordent des subventions à des navires qui ne battent pas leur pavillon et pour la pêche de stocks dont le statut de durabilité n'a pas été évalué, ainsi que des exigences de transparence s'agissant des subventions et d'autres renseignements liés à la pêche.

L'Accord doit maintenant être ratifié par au moins 111 membres de l'OMC pour pouvoir entrer en vigueur ; 94 membres l'ont déjà fait, ce qui signifie que 17 ratifications supplémentaires sont nécessaires. Une fois en vigueur, le nouvel ensemble de règles aura force de loi. Les membres de l'OMC doivent donc se préparer à la mise en œuvre de leurs nouvelles obligations légales, ce qu'ils peuvent faire grâce à l'outil d'auto-évaluation de l'IISD pour la mise en œuvre de l'accord de l'OMC sur les subventions à la pêche. Un fonds spécial a été mis en place à l'OMC pour apporter au pays membres en développement le soutien financier dont ils ont besoin pour mettre l'accord en œuvre.

Volet 2 : vers des règles supplémentaires, plus étendues

Tout cela est prometteur, mais l'on peut également se demander pourquoi les membres de l'OMC continuent de négocier en vue de parachever des règles supplémentaires sur les subventions à la pêche (souvent appelé Volet 2). La réponse se trouve dans la nature très ciblée des règles convenues il y a trois ans. L'accord de 2022 est essentiel en soi, mais le problème de la surpêche subventionnée est plus vaste que les situations spécifiques visées par ses interdictions. Même lorsque les opérateurs de pêche ne se livrent pas à des activités illégales ou lorsque les stocks ne sont pas (encore) surexploités, les subventions à la pêche peuvent être préjudiciables. Elles encouragent souvent le développement de flottes de pêche surdimensionnées et incitent à une pression de pêche excessive, pouvant conduire à terme à la surexploitation, voire à l'épuisement des stocks de poissons. Le mandat initial des négociations reconnaissait l'ampleur du problème : il exigeait des négociateurs qu'ils réglementent les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche.

Les règles chercheraient à s'attaquer plus directement à la cause profonde du problème plutôt que d'attendre l'apparition des manifestations les plus aiguës de ce problème.

C'est précisément pour cela que les membres de l'OMC négocient des règles supplémentaires plus étendues sur les subventions à la pêche : pour faire en sorte que les subventions ne contribuent pas à la surpêche ou à la surcapacité. En d'autres termes, les règles chercheraient à s'attaquer plus directement à la cause profonde du problème (lorsque les subventions commencent à encourager la surcapacité et la surpêche) plutôt que d'attendre l'apparition des manifestations les plus aiguës de ce problème (lorsque la surpêche a duré si longtemps que les stocks sont en état de surexploitation).

Ces règles plus larges étaient également à l'ordre du jour de la douzième Conférence ministérielle de l'OMC (CM12) à Genève, où l'accord de 2022 a été adopté, et leur conclusion était cruciale pour de nombreux membres de l'OMC. Cependant, les membres ne sont pas parvenus à s'entendre sur tous les paramètres de ces disciplines. Plutôt que de jeter tout l'accord par-dessus bord, ils ont décidé de conclure un ensemble plus restreint, mais d'une importance cruciale, et de poursuivre les négociations sur ces règles supplémentaires visant à interdire les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche de manière plus générale. Ils s'efforcent maintenant de parachever le travail.

Quel est le chemin parcouru ?

Les négociations de l'OMC sur les subventions à la pêche ont repris en 2023, avec un calendrier très chargé de réunions de négociation. L'objectif était de convenir de dispositions supplémentaires sur les subventions à la pêche avant la treizième Conférence ministérielle de l'OMC (MC13), ou à cette occasion, qui s'est tenue à Abou Dhabi fin février-début mars 2024. Les membres ont commencé par réexaminer diverses approches possibles de ces règles plus larges. Au fur et à mesure que les discussions avançaient, le président des négociations, l'ambassadeur Einar Gunnarsson d'Islande, a présenté des projets de disciplines. Cela a amorcé un processus de convergence progressive entre les membres sur la plupart des éléments clés des règles, comme en témoigne un texte révisé publié fin 2023. D'autres réunions de négociation début 2024 ont permis aux membres de continuer de réduire les écarts entre leurs positions et de trouver une convergence accrue sur plusieurs questions en suspens. Ces progrès ont été consignés dans un projet de texte des dispositions supplémentaires que de nombreux membres espéraient pouvoir adopter lors de la CM13.

Mais malgré d'intenses discussions à Abou Dhabi et un niveau de convergence sans précédent sur la quasi-totalité des questions à l'ordre du jour, les membres n'ont pu parvenir à un consensus total lors de la réunion ministérielle. Les travaux entrepris à Abou Dhabi ont néanmoins permis de poser certains des jalons nécessaires à la conclusion des négociations. Tout d'abord, ils ont conduit à une nouvelle mouture du projet de texte (diffusé officiellement plus tard et disponible ici, et dont l'analyse par l'IISD est disponible ici), qui a permis aux membres de l'OMC de se rapprocher encore davantage d'un consensus. Deuxièmement, il a permis à certains membres de travailler en bilatérale et de trouver un terrain d'entente sur des questions très sensibles sur lesquelles ils avaient des positions diamétralement opposées. Enfin, les dernières heures de la CM13 ont vu un groupe diversifié de membres s'efforcer de trouver des compromis sur plusieurs questions en suspens, et les ajustements suggérés par ce groupe dans un texte dit évolutif devraient s'avérer importants pour trouver un terrain d'entente.

Après avoir de nouveau écouté les points de vue des membres dans les mois qui ont suivi la CM13, dont beaucoup ont souligné qu'ils étaient sur le point de conclure un accord à Abou Dhabi, M. Gunnarsson a tenté de conclure les négociations en juillet à Genève. Il a publié un texte légèrement modifié, suggérant un terrain d'entente possible sur les questions en suspens sur la base du texte évolutif de la CM13, et a soumis la décision aux membres à l'occasion de la réunion de juillet du Conseil général de l'OMC, l'organe décisionnel le plus élevé de l'organisation en dehors de la conférence ministérielle. Certains membres avaient encore des réserves sur quelques aspects des disciplines, et de nouvelles discussions ont permis d'explorer d'éventuelles solutions à ces préoccupations. Malgré ce travail de rapprochement, il est devenu évident qu'un consensus serait à nouveau difficile à atteindre.

Un scénario similaire s'est déroulé au cours des derniers mois de 2024. Après avoir consulté les membres, M. Gunnarsson a décidé de réexaminer la possibilité de conclure les négociations à l'occasion de la réunion de décembre du Conseil général. Il a diffusé une version révisée du texte de négociation sur la base des discussions de juillet. La quasi-totalité des membres ont de nouveau indiqué qu'ils étaient prêts à conclure les négociations sur la base de ce texte, éventuellement avec des modifications relativement mineures, mais un consensus total n'a pas pu être atteint. Deux grands pays en développement membres, en particulier, ont indiqué qu'ils souhaitaient voir davantage de changements majeurs apportés au texte avant d'envisager l'adoption des disciplines proposées.

La situation actuelle est pour le moins contrastée. D'une part, les membres de l'OMC n'ont jamais été aussi proches d'un consensus sur le fond de ces règles supplémentaires. Et la grande majorité d'entre eux souhaitent conclure les négociations dès que possible sur la base du projet de texte actuel, avec éventuellement quelques ajustements mineurs. D'autre part, le consensus total ne s'est pas encore matérialisé et au moins deux membres ont explicitement demandé des modifications plus substantielles des règles. Un changement de la dynamique politique actuelle sera nécessaire pour permettre aux membres de conclure cet accord crucial.

De quelles disciplines s'agit-il ?

Le projet de texte actuel reflète la convergence progressive des membres en faveur d'une approche « hybride » qui combine des éléments de plusieurs propositions réalisées par différents membres et groupes de membres au fil des années. La structure des règles est très proche de l'ensemble de disciplines déjà examiné en amont de la CM12, avec toutefois quelques changements importants.

La règle principale interdit de manière générale les subventions qui contribuent à la surpêche et à la surcapacité.

La règle principale interdit de manière générale les subventions qui contribuent à la surpêche et à la surcapacité. Elle comprend une liste de types de subventions présumées préjudiciables (et donc interdites), mais s'accompagne également de deux types d'exemptions. Premièrement, le membre accordant la subvention peut maintenir la subvention s'il peut démontrer que des mesures de gestion des pêches sont en place pour maintenir les stocks de poissons en bonne santé, avec des exigences de démonstration plus strictes pour les pays développés membres, les nations pratiquant la pêche lointaine et les grands subventionneurs. Cette différenciation entre les membres, c'est-à-dire des exigences plus strictes pour ceux dont les secteurs de la pêche sont plus industrialisés et subventionnés, représente l'un des principaux changements apportés au projet de règlement au cours des deux dernières années. Deuxièmement, la règle principale est nuancée par une série d'exemptions temporaires et permanentes pour les pays en développement membres ou les groupes de pays en développement membres, au titre du traitement spécial et différencié. Une autre évolution majeure du projet de règles depuis la CM12 a été l'élargissement progressif de certaines de ces flexibilités pour les pays en développement, notamment en ce qui concerne une exemption pour les subventions accordées aux pêcheurs artisanaux.

Cette interdiction générale s'accompagne d'une interdiction conditionnelle similaire des subventions qui ciblent les activités de pêche menées au-delà de la zone de compétence du membre accordant la subvention, ainsi que d'une obligation plus générale de s'abstenir de fournir de telles subventions lorsque cela est possible. Cette règle supplémentaire prévoit un processus spécifique de contrôle de ces subventions. Enfin, le projet de texte prévoit également des obligations supplémentaires en matière de transparence.

Vaut-il la peine de s'accorder sur ces règles ?

Une question centrale pour les membres de l'OMC, à l'heure où ils envisagent les prochaines étapes de ces négociations et la manière dont elles pourraient être menées à bien, a trait à la portée des règles proposées en termes de développement durable. Au moins trois éléments clés devraient guider cette réflexion. (Pour une version quelque peu plus détaillée de ces éléments clés, voir la dernière section de l'analyse de l'IISD, disponible ici.)

Tout d'abord, il est essentiel de s'accorder sur ces nouvelles règles pour protéger à la fois les écosystèmes marins et les communautés dont l'alimentation, l'emploi et les moyens de subsistance dépendent de la pêche. Les dispositions proposées sont plus larges que celles convenues dans le cadre de l'accord de 2022, tout comme leur impact potentiel. Ces disciplines supplémentaires sont essentielles pour mieux traiter le rôle sous-jacent des subventions en tant que moteur de la surpêche, au-delà des situations spécifiques déjà traitées dans l'accord existant.

Deuxièmement, les règles proposées ne sont ni parfaites du point de vue de la durabilité ni le résultat idéal du point de vue d'aucun membre. C'est précisément du fait de l'ampleur de l'impact potentiel de ces nouvelles disciplines que les négociations ont été si intenses et complexes. Les règles proposées sont le fruit de travaux laborieux visant à trouver des compromis entre des gouvernements aux positions initiales très éloignées. Et après des années de négociations difficiles, le projet de texte reflète l'ensemble de disciplines le plus abouti sur lequel les membres sont parvenus à trouver un consensus. Parmi les options qui ont été proposées et débattues, certaines auraient été plus ambitieuses du point de vue de la durabilité, mais elles n'ont pas suscité autant de soutien que le texte actuel.

Enfin, le projet de disciplines présente une grande valeur en termes de développement durable. Elles interdiraient les types de subventions les plus risqués lorsqu'aucune mesure crédible de gestion des pêches n'est en place. Et si l'exemption temporaire pour les subventions des pays en développement membres à la pêche à grande échelle est très large, elle ne s'appliquerait que pour un certain temps. Les exemptions permanentes pour les très petites nations de pêche et pour les subventions accordées par les pays en développement à la pêche à petite échelle auraient un impact beaucoup plus faible. À terme, des mesures de gestion des pêches devraient accompagner la plupart des subventions à la pêche à grande échelle.

Sur le plan de la gouvernance mondiale, les disciplines soumettraient les subventions à la pêche et leur impact sur le développement durable à un examen minutieux qui n'existe pas aujourd'hui, inscrivant explicitement la question à l'ordre du jour international d'un comité de l'OMC.

Les disciplines pourraient modifier les attentes de la société dans son ensemble vis-à-vis des décideurs politiques du monde entier et, par conséquent, vis-à-vis du comportement de ces derniers, lorsqu'ils définissent le soutien que leur gouvernement apporte au secteur de la pêche.

Plus important encore, les disciplines pourraient modifier les attentes de la société dans son ensemble vis-à-vis des décideurs politiques du monde entier et, par conséquent, vis-à-vis du comportement de ces derniers, lorsqu'ils définissent le soutien que leur gouvernement apporte au secteur de la pêche. Les politiques relatives aux subventions à la pêche devraient s'aligner sur les objectifs de développement durable, un principe qui serait inscrit pour la première fois dans un ensemble de règles multilatérales contraignantes.

À l'heure où les membres réfléchissent à la manière d'utiliser au mieux l'année 2025 pour élaborer un texte susceptible de recueillir un consensus, il convient de rappeler que les règles proposées ne sont pas parfaites. Mais du point de vue du développement durable, elles revêtent une grande valeur qui ne devrait pas être simplement laissée de côté.