Apoyo gubernamental a la pesca: ¿Por qué debería importarnos?

Los Recursos Pesqueros son Valiosos y Deben Protegerse para Beneficio de las Generaciones Futuras

La pesca proporciona alimentos y sustento a muchos millones de personas y es particularmente importante para las comunidades ribereñas pobres de los países en desarrollo. Sin embargo, mientras que los peces son un recurso renovable, también son móviles y con frecuencia frágiles, por lo que hacen falta sistemas sólidos de ordenación cooperativa para evitar la sobrepesca y garantizar que los beneficios de la pesca se distribuyan de manera equitativa y sostenible. Además, los peces son vulnerables a los cambios ambientales, especialmente el calentamiento de los océanos, que pueden afectar su disponibilidad en el espacio y en el tiempo. Garantizar la salud de los recursos pesqueros también resulta fundamental para proveer servicios ecosistémicos del océano.

A menudo, los Gobiernos desempeñan un papel activo en el sector pesquero, especialmente al gestionar dónde, cómo y a quién se permite la pesca y al financiar los bienes y servicios para ese sector. Este papel activo se conoce como apoyo gubernamental a la pesca. Puede adoptar diversas formas, desde la conducción de evaluaciones de las poblaciones y el control de las actividades pesqueras en el mar y en los puertos, hasta la construcción de centros comunitarios en aldeas pesqueras y la subvención de la compra de nuevos buques. Por lo tanto, el apoyo incluye las subvenciones, pero es también un concepto más amplio, ya que va más allá de lo que abarcan la mayoría de las definiciones del término "subvención". Habitualmente, los Gobiernos utilizan muchos tipos de políticas de apoyo que, en conjunto, conforman la combinación de políticas de apoyo.

Es importante entender en qué se basa y cómo se asigna la financiación de los Gobiernos al sector, porque esta puede afectar el comportamiento de los pescadores al incentivar el esfuerzo de pesca y la inversión en la capacidad pesquera, y por consiguiente, el estado de los recursos que capturan. Incluso el apoyo puede influir en el grado en que se practica la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR).

¿Por qué Es Importante Reformar el Apoyo Gubernamental?

Garantizar el desarrollo sostenible de la pesca requiere que se gestione de manera ambientalmente sostenible, económicamente productiva y socialmente inclusiva. El apoyo gubernamental a la pesca puede influir en todas estas dimensiones.

Cada tipo de apoyo afecta a este sector de una forma diferente, y algunos plantean un mayor riesgo de generar resultados no esperados. Algunas formas de apoyo pueden mejorar la sostenibilidad del sector al reforzar la capacidad de supervisar la salud y la productividad de las poblaciones de peces y, por consiguiente, gestionar la pesca de manera que no se comprometa su abundancia futura. Sin embargo, otras formas pueden tener el efecto contrario si el esfuerzo de pesca aumenta tanto que se capturan cantidades excesivas de peces y se sobreexplota el recurso. Más allá del impacto ambiental en los peces y en los ecosistemas de los que forman parte, las políticas de apoyo que fomentan la sobrepesca y el agotamiento de los recursos también pueden tener un impacto negativo desde el punto de vista socioeconómico, como perturbar los sistemas alimentarios a nivel local y regional y socavar el bienestar de los pescadores y las comunidades que dependen de poblaciones de peces sobreexplotadas. Además, los recursos sobreexplotados terminan por comprometer los ingresos de los pescadores, quienes posiblemente se tornen más dependientes del apoyo en el proceso.

La formulación de las políticas de apoyo a la pesca puede ser importante para los pescadores y los consumidores mucho más allá de las aguas nacionales de los países que conceden el apoyo.

Muchas poblaciones de peces se encuentran en aguas que pertenecen a más de un país o se mueven entre aguas nacionales e internacionales. En consecuencia, el apoyo a la pesca mal diseñado que socave la sostenibilidad o la productividad de los recursos pesqueros puede tener un impacto más allá de los países que lo conceden, con el potencial de agravar las tensiones existentes o incluso crear otras nuevas. Por ejemplo, el apoyo a la pesca que conduzca a la sobrepesca en un país puede reducir la cantidad de peces disponibles en otro país que comparta la misma población. Esta cuestión podría adquirir mayor importancia a medida que el cambio climático provoque un mayor desplazamiento de las poblaciones a través de las fronteras nacionales. Además, el pescado es uno de los productos alimentarios más comercializados, así que los impactos de las políticas pesqueras en un país pueden afectar directamente la disponibilidad y el acceso a los alimentos en otros. Por lo tanto, la formulación de las políticas de apoyo a la pesca puede ser importante para los pescadores y los consumidores mucho más allá de las aguas nacionales de los países que conceden el apoyo.

Tras reconocer estas cuestiones, muchos países han priorizado la reforma del apoyo a la pesca para abandonar las políticas con un impacto negativo en la sostenibilidad. Lo mismo sucede con los debates internacionales, tal como se refleja en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 14.6 que insta a eliminar la pesca perjudicial, y en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para acordar disciplinas que obliguen a los miembros a hacerlo. En junio de 2022 se alcanzó un primer acuerdo en la OMC que prohíbe las subvenciones a la pesca cuando la sostenibilidad se encuentra en riesgo, y todavía se está negociando un segundo acuerdo que incluye un conjunto de normas más amplias. (Véase el artículo de Tristan Irschlinger sobre la situación de las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca en esta edición de Trade and Sustainability Review.)

¿Qué Sabemos sobre el Apoyo Gubernamental a la Pesca?

La OCDE recolecta datos sobre el apoyo de los Gobiernos a la pesca en 41 países y territorios, entre los que se incluyen la mayoría de los miembros de la OCDE y algunas otras grandes naciones pesqueras que, en conjunto, representan aproximadamente el 70% de la pesca mundial. La base de datos Fisheries Support Estimate (FSE, por sus siglas en inglés) ofrece un marco coherente que permite a la OCDE hacer un seguimiento de la naturaleza y el alcance del apoyo concedido en diferentes países y a lo largo del tiempo.

La última actualización de la base de datos FSE, publicada junto con El Estudio de la OCDE sobre la Pesca 2025, indica que el apoyo total a la pesca ascendió a USD 10.700 millones anuales en promedio en el período de 2020 a 2022. Esto equivale al 10,6% del valor de la producción de la pesca de captura marina en los países y territorios que cubre esta base de datos, o un promedio de USD 552 por pescador. Las grandes naciones pesqueras son también grandes otorgantes de subvenciones. Seis economías representan el 84,6% del apoyo registrado en la base de datos FSE de la OCDE: China (36,1%), Japón (12,4%), Estados Unidos (11%), Canadá (10,7%), Estados Miembros de la Unión Europea (combinados; 8%) y Brasil (6,4%).

A pesar de una reciente tendencia al alza, el gasto público en apoyo a la pesca es ligeramente inferior al de la década pasada, cuando el gasto medio anual ascendió a USD 11.100 millones (de 2010 a 2012). La forma en que los Gobiernos gastan su dinero también ha cambiado. Por ejemplo, el apoyo a los ingresos casi se ha duplicado en el mismo período de tiempo, con el mayor incremento durante y después de 2020, ya que los Gobiernos trataron de mitigar el impacto de la pandemia de la COVID-19 en los pescadores. El gasto en gestión, seguimiento, control y vigilancia también ha aumentado en los últimos años, siendo más de dos tercios de los países de la base de datos FSE quienes gastan más, en términos absolutos y con respecto al tamaño de sus flotas, durante los años 2020–2022 que en la década anterior. Por el contrario, el apoyo al consumo de combustible en la pesca ha disminuido, motivado principalmente por las reformas en China. Sin embargo, la falta de información detallada sobre el apoyo al combustible otorgado a la pesca junto con otros sectores (en ocasiones referido como apoyo "no-específico") implica que la verdadera magnitud del apoyo a los combustibles y su evolución a lo largo del tiempo siguen siendo inciertas.

¿Dónde Es Necesaria la Reforma?

El primer paso para reformar el apoyo a la pesca y garantizar su sostenibilidad y resiliencia es entender cómo afectan los diversos tipos de apoyo gubernamental a los pescadores y a los peces. Basándose en la FSE, la OCDE ha desarrollado un marco para evaluar los riesgos de que los diferentes tipos de políticas de apoyo conduzcan a una pesca insostenible (Figura 1).

Esta matriz de riesgos, publicada por primera vez en la edición de 2022 del Estudio de la OCDE sobre la Pesca, identifica los riesgos planteados en función del tipo de política de apoyo y del contexto político. Esto resulta importante porque, tal como señalan Martini e Innes (2008), si bien diferentes tipos de políticas plantean per se un mayor o menor riesgo de incentivar la pesca insostenible, es el contexto en el cual se aplican el que define, en última instancia, su impacto. Tres factores pueden determinar si el riesgo de pesca insostenible se traduce realmente en una pesca insostenible:

1. Ordenación Eficaz: Si los sistemas de ordenación pesquera pueden controlar y limitar eficazmente el esfuerzo y la capacidad de pesca a niveles sostenibles —y evitar la pesca INDNR—, se reduce el riesgo de pesca insostenible, incluso en el caso de las políticas de apoyo que de otro modo incentivarían una mayor actividad pesquera o mayores inversiones en la capacidad pesquera.
2. Presión pesquera actual: Si los recursos se encuentran infraexplotados cuando se otorga el apoyo, es menos probable que cualquier incentivo adicional al esfuerzo o a la capacidad pesquera conduzca a la sobrepesca, al menos a corto plazo.
3. Formulación de políticas: Si el apoyo se destina a subgrupos específicos de pescadores o áreas donde las poblaciones se encuentran infraexplotadas y/o la pesca se encuentra eficazmente gestionada y controlada, también se reduce el riesgo de pesca insostenible.

Por lo tanto, la matriz de riesgos debería considerarse como una guía práctica para los responsables de políticas que pretenden identificar rápidamente dónde existen riesgos de pesca insostenible. Para entender en detalle las repercusiones de las políticas específicas, será necesario realizar investigaciones adicionales.

La matriz clasifica el riesgo de la sobrepesca en diferentes categorías en función de hasta qué punto las distintas políticas crean incentivos directos para invertir en la capacidad pesquera, intensificar el esfuerzo de pesca o incurrir en la pesca INDNR (en conjunto, referida como pesca insostenible).

Las políticas de alto riesgo reducen los costos operativos, lo que hace posible que más buques pesquen más intensivamente y a mayor distancia. Si la ordenación no es eficaz, este apoyo puede aumentar (o mantener) los niveles de capacidad por encima de lo necesario para explotar el recurso de forma sostenible.

Las políticas de riesgo moderado tienen un impacto indirecto o posiblemente menos distorsionador sobre los incentivos económicos que enfrenta el sector. Como resultado, estos tipos de apoyo presentan un riesgo más moderado de alentar la pesca insostenible en ausencia de una ordenación eficaz, pero aun así tienen el potencial de aumentar el esfuerzo y la capacidad pesquera, lo que podría perjudicar a las poblaciones de peces.

Las políticas clasificadas como de riesgo incierto son aquellas cuyas implicancias no están claras ya que pueden formularse y aplicarse de diversas maneras provocando diferentes impactos y, por lo tanto, dependen en mayor medida del contexto político que otras. Por ejemplo, la educación y capacitación pueden reducir la presión pesquera si proporcionan nuevas capacidades a los pescadores y crean oportunidades fuera del sector. También pueden reducir la presión pesquera si promueven prácticas de pesca más sostenibles. Sin embargo, la educación y capacitación también podrían aumentar la presión pesquera si se enfocaran, por ejemplo, en mejorar eficiencia en el uso de buques y las artes de pesca sin la debida regulación de la presión pesquera.

Por último, las políticas sin riesgo garantizan que los recursos pesqueros se gestionen debidamente y se apliquen las reglamentaciones pertinentes, por lo que no presentan el riesgo de alentar la pesca insostenible. Cuando se aplican eficazmente, son fundamentales para mejorar el estado de las poblaciones al proporcionar un mejor entendimiento del estado de los recursos pesqueros, una mejor alineación de la capacidad y el esfuerzo con los recursos disponibles, un seguimiento y control de las actividades pesqueras y la garantía de que se controlen las capturas.

En la edición 2025 del Estudio de la OCDE sobre la Pesca, aplicamos la matriz de riesgos a los últimos datos recolectados sobre el apoyo gubernamental incluidos en la base de datos FSE, y concluimos que el 65% del apoyo total a la pesca (en promedio entre 2020–2022) —es decir, casi USD 7.000 millones anuales— presentó un riesgo (moderado o alto) de incentivar la pesca insostenible. El apoyo que no plantea riesgos representó el 29% de la combinación de políticas de los últimos años (o USD 3.100 millones anuales) y, en su mayoría, estuvo compuesto por gastos de gestión, seguimiento, control y vigilancia. En comparación con el promedio otorgada entre 2010 y 2012, el apoyo de alto riesgo disminuyó un 57% y el de riesgo moderado creció un 77%, mientras que el apoyo sin riesgos aumentó un 14%. En resumen, el nivel de riesgo que plantea la combinación de políticas de apoyo a nivel mundial ha disminuido en la última década. Si bien esto resulta alentador, el nivel de riesgo sigue siendo considerable, y es necesario llevar a cabo más reformas.

A nivel de cada país, los perfiles de riesgo varían considerablemente. Van desde una mezcla de políticas alentadoras que combinan poco (a nulo) apoyo de alto riesgo con altos niveles de apoyo sin riesgos, hasta combinaciones más preocupantes de políticas con poco (o nulo) apoyo sin riesgos, lo que implica un gasto muy limitado en gestión, seguimiento, control y vigilancia, combinado con niveles sustanciales de apoyo de riesgo alto y moderado.

En más de la mitad de los países y territorios incluidos en la base de datos FSE, la proporción del apoyo de riesgo alto y medio en la combinación de políticas ha disminuido desde 2010–2012, mientras que la proporción del apoyo sin riesgos ha aumentado, reflejando la tendencia positiva observada a nivel agregado (Figura 2). Sin embargo, en el período comprendido entre 2020 y 2022, más del 50% del apoyo siguió siendo de riesgo alto o moderado en 15 países y territorios de la FSE (que en conjunto representaron el 66% del apoyo total en el mismo período). Avanzar hacia objetivos de pesca sostenible implica alejarse de estas formas de apoyo, independientemente del contexto político específico en cada caso (para más detalles a nivel de país, véanse los Capítulos 6 y 7 de la edición más reciente del Estudio de la OCDE sobre la Pesca).

¿Qué Se Puede Hacer?

Los resultados del estudio de la OCDE (analizados en detalle en el Estudio de la OCDE sobre la Pesca 2025) destacan la necesidad de reformar las políticas de apoyo en base a tres prioridades.

En primer lugar, los Gobiernos deberían favorecer los tipos de políticas de apoyo que no planteen el riesgo de incentivar la pesca insostenible. Las políticas de apoyo solo pueden ser inequívocamente beneficiosas para los pescadores y la sociedad cuando ayudan a garantizar que la pesca sea sostenible y a salvaguardar los recursos y los ecosistemas. Este es el caso de la inversión en evaluación de las poblaciones, gestión pesquera y el cumplimiento de las reglamentaciones. Por el contrario, el apoyo corre el riesgo de fomentar la pesca insostenible e ilegal cuando distorsiona el entorno económico en el que operan los pescadores. Entre las políticas que presentan un alto riesgo de incentivar la pesca insostenible figuran las subvenciones al combustible y los buques. Además, el apoyo que reduce los costos de combustible puede transferir una proporción relativamente baja de dinero a los pescadores (debido a la captación por parte de intermediarios). Al mismo tiempo esto no es equitativo, ya que reduce la competitividad de los pescadores en pequeña escala que utilizan relativamente menos combustible (y por lo tanto reciben menos apoyo) que las operaciones pesqueras de mayor tamaño. En última instancia esto los coloca en una situación peor de la que habrían estado sin el apoyo. En pocas palabras, los pescadores se beneficiarían más de cada dólar gastado por los Gobiernos si se utilizaran formas de apoyo con riesgo bajo o nulo en lugar del apoyo al combustible.

En segundo lugar, las políticas de apoyo deberían formularse cautelosamente para orientar la prestación de apoyo a la pesca y a las prácticas pesqueras sostenibles. El contexto político y las condiciones de elegibilidad son importantes: los riesgos de la pesca insostenible impulsada por el apoyo pueden limitarse si los pescadores solo pueden recibir apoyo si operan en pesquerías que se gestionan cuya gestión sostenible pueda demostrarse y están sujetas al cumplimiento y control efectivos. Esta es precisamente una de las cuestiones que pretenden garantizar las normas sobre las subvenciones a la pesca actualmente bajo negociación en el marco de la OMC.

Los Gobiernos deberían mitigar cualquier riesgo inherente a la combinación de políticas de apoyo mediante la asignación de financiación adecuada y suficiente para la gestión de la pesca sostenible.

Por último, los Gobiernos deberían mitigar cualquier riesgo inherente a la combinación de políticas de apoyo mediante la asignación de financiación adecuada y suficiente para la gestión de la pesca sostenible, incluso a través de evaluaciones periódicas de las poblaciones de peces que muestren cómo responden a la presión pesquera y a las presiones ambientales externas —sobre todo como consecuencia del cambio climático. Esto resulta fundamental, ya que no se podrán evitar todas las políticas que generen un riesgo de pesca insostenible. Por ejemplo, el apoyo a los ingresos específico y con límite de plazos puede ser esencial para los pescadores que sufren los impactos del cambio climático en las poblaciones y para los que les resulta difícil encontrar alternativas de subsistencia.

Utilizar mejor el apoyo gubernamental es crucial tanto para la sostenibilidad a largo plazo de este sector como para el bienestar de los pescadores. Es importante destacar que los Gobiernos pueden utilizar el enfoque basado en los riesgos promovido por la OCDE para abordar las reformas de políticas y las medidas de mitigación de riesgos de forma matizada y flexible, y así garantizar que los pescadores no acaben soportando los costos de las reformas. Las reformas recientes han cambiado el equilibrio del apoyo en la dirección correcta, dado que los Gobiernos se han alejado de los tipos de políticas más riesgosos. De igual modo, siguen existiendo importantes oportunidades para reducir los riesgos de la pesca insostenible mediante el apoyo a la pesca a través de las reformas y mayores inversiones en la ordenación pesquera.

Claire Delpeuch, Jefa de la Unidad de Pesca & Acuicultura de la Organización para la Cooperación y el Desarollo Económicos (OCDE), Will Symes, Analista de Políticas de la OCDE y James Innes, Consultor de la OCDE.