Las Subvenciones a la Pesca y la OMC: ¿Cuánto hemos avanzado?

El Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca de la Organización Mundial del Comercio (OMC), adoptado en junio de 2022 después de más de dos décadas de negociaciones, marcó un hito importante para la promoción del desarrollo sostenible en el sector pesquero y se celebró como un logro histórico. Este instrumento internacional fundamental exige a los Gobiernos que eviten prestar apoyo financiero a la pesca en situaciones donde existen grandes preocupaciones sobre la sostenibilidad de dicha actividad. Los miembros de la OMC aún están negociando normas adicionales sobre las subvenciones a la pesca.

¿Qué añadirían estas normas, y en qué punto exacto del proceso de negociación nos encontramos? Este artículo ofrece un resumen conciso de la situación actual del proceso de la OMC sobre este tema, a marzo de 2025.

Fish 1: El Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca de 2022

Cuando los miembros de la OMC alcanzaron un acuerdo multilateral para frenar las formas más perjudiciales de subvenciones públicas al sector pesquero en 2022, recibieron los aplausos de todo el mundo. Las subvenciones a la pesca perjudiciales suponen un reto serio en términos de desarrollo sostenible. Aumentan la presión sobre los recursos marinos, poniendo bajo amenaza no solo estos ecosistemas sino también la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia de cientos de millones de personas que dependen de la pesca —que a menudo provienen de comunidades ribereñas vulnerables de países en desarrollo.

Al prohibir la concesión de subvenciones a la pesca, cuando estas pueden ser perjudiciales, se espera que el Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca de la OMC de 2022 (en adelante "el acuerdo de 2022", también denominado "Fish 1") ayude a alinear las políticas de los Gobiernos sobre estas subvenciones con los imperativos de la sostenibilidad en el sector pesquero. Se trata de un cambio muy necesario ante la proporción cada vez mayor de poblaciones de peces explotadas más allá de niveles sostenibles a nivel mundial (38%, según las últimas estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) y el conocido papel de las subvenciones como un motor de esa sobreexplotación.

Más precisamente, el tratado prohíbe las subvenciones en tres tipos de situaciones: (1) cuando las actividades pesqueras son ilegales, (2) cuando las poblaciones de peces se encuentran en una condición de sobreexplotación —es decir, su biomasa es alarmantemente baja— y no se han introducido medidas para ayudar a su recuperación, y (3) cuando la pesca ocurre en alta mar fuera de cualquier arreglo de ordenación colectivo, lo que esencialmente significa que ninguna entidad colectiva posee la responsabilidad de garantizar una gestión sostenible de estas actividades. Además, las normas incluyen una obligación más flexible para que los Gobiernos sean particularmente cautelosos a la hora de conceder subvenciones a buques que no enarbolen su pabellón y para la pesca de poblaciones cuyo estado de sostenibilidad no haya sido evaluado, así como también requisitos de transparencia con respecto a las subvenciones y otra información relacionada con la pesca.

Para entrar en vigor, ahora el tratado debe ser ratificado por 111 miembros de la OMC; 94 miembros ya lo han hecho, por lo que aun faltan 17 ratificaciones más. Una vez que entre en vigor, el nuevo conjunto de normas será jurídicamente exigible. Los miembros de la OMC también deben prepararse para aplicar sus nuevas obligaciones jurídicas —pueden empezar a hacerlo utilizando la Herramienta de Auto-Evaluación del IISD para la Aplicación del Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca. En la OMC se ha creado un fondo específico para prestar el apoyo financiero que los países en desarrollo miembros necesiten para aplicar el acuerdo.

Fish 2: Hacia nuevas y más amplias normas

Todo esto resulta prometedor, pero también plantea la cuestión de por qué los miembros de la OMC siguen negociando para concluir las normas adicionales sobre subvenciones a la pesca (a menudo denominadas "Fish 2"). La respuesta reside en la naturaleza específica de las normas acordadas 3 años atrás. El acuerdo de 2022 es esencial por derecho propio, pero el problema de la sobrepesca subvencionada es más amplio que las situaciones específicas a las que apuntan sus prohibiciones. Incluso cuando los operadores pesqueros no practican actividades ilegales o cuando las poblaciones (todavía) no se encuentran en condición de sobreexplotación, las subvenciones a la pesca pueden ser perjudiciales. A menudo fomentan el desarrollo de flotas pesqueras sobredimensionadas e incentivan niveles excesivos de presión pesquera, lo que eventualmente puede llevar a la sobreexplotación, o incluso al agotamiento de las poblaciones de peces. En el mandato original de las negociaciones se reconoció el alcance del problema: requería a los negociadores que disciplinaran aquellas subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad y la sobrepesca.

Las normas tendrían como objetivo abordar de forma más directa la raíz del problema en lugar de esperar que aparezcan las manifestaciones más agudas de dicho problema.

Esta es precisamente la razón por la que los miembros de la OMC continúan negociando normas sobre las subvenciones a la pesca nuevas y más amplias: para evitar subvenciones que contribuyan a la sobrepesca y la sobrecapacidad de las flotas en primer lugar. En otras palabras, las normas tendrían como objetivo abordar de forma más directa la raíz del problema (cuando las subvenciones comienzan a fomentar la sobrecapacidad y la sobrepesca) en lugar de esperar que aparezcan las manifestaciones más agudas de dicho problema (cuando la sobrepesca se ha practicado por tanto tiempo que las poblaciones se encuentran en una situación de sobreexplotación).

Estas normas más amplias también fueron propuestas en la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC (CM12) en Ginebra, donde se adoptó el acuerdo de 2022, y su celebración fue fundamental para muchos de los miembros de la OMC. Sin embargo, los miembros no consiguieron acordar sobre todos los aspectos de estas disciplinas. En vez de tirar por la borda todo el acuerdo, decidieron celebrar un paquete más acotado —aunque sumamente importante— y continuar negociando sobre estas normas adicionales para prohibir las subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad y la sobrepesca más generalmente. Ahora están trabajando para terminar la tarea.

¿Cuán Lejos Hemos Llegado?

En 2023, se reanudaron las conversaciones en la OMC sobre las subvenciones a la pesca, con un calendario muy apretado de reuniones de negociación. El objetivo era acordar disposiciones adicionales sobre las subvenciones a la pesca para —o en— la Decimotercera Conferencia Ministerial de la OMC (CM13), celebrada en Abu Dabi a finales de febrero y principios de marzo de 2024. Los miembros comenzaron por reconsiderar varios enfoques posibles de estas normas más amplias. A medida que avanzaban los debates, el presidente de las negociaciones, el Embajador de Islandia, Einar Gunnarsson, propuso un proyecto de disciplinas. Esto dio inicio a un proceso de convergencia gradual entre los miembros sobre la mayoría de los principales elementos de las normas, tal como se refleja en un texto revisado publicado a finales de 2023. Otras reuniones de negociación a principios de 2024 permitieron a los miembros seguir zanjando diferencias entre las distintas posturas y encontrar una mayor convergencia sobre varias cuestiones pendientes. Este progreso se plasmó en un proyecto de texto que incluye disposiciones adicionales que muchos miembros esperaban adoptar en la CM13.

Pero a pesar de las intensas conversaciones mantenidas en Abu Dabi y a un nivel de convergencia sin precedentes sobre prácticamente todas las cuestiones planteadas, los miembros no pudieron llegar al consenso pleno en la reunión ministerial. El trabajo realizado en Abu Dabi generó, no obstante, algunos de los elementos necesarios para concluir las conversaciones. En primer lugar, dio lugar a otra revisión del proyecto de texto (que luego se circuló formalmente aquí, y cuyo análisis del IISD puede consultarse aquí), lo que acercó aún más a los miembros de la OMC al consenso. En segundo lugar, permitió a determinados miembros trabajar de forma bilateral y encontrar puntos comunes en cuestiones muy sensibles sobre las cuales poseían posiciones diametralmente opuestas. Por último, en las últimas horas de la CM13 se observó a un diverso grupo de miembros emprender esfuerzos por alcanzar compromisos sobre varias cuestiones pendientes, y es probable que los ajustes sugeridos por dicho grupo, en un texto denominado flotante, resulten importantes para encontrar una zona de aterrizaje.

Tras escuchar de nuevo las opiniones de los miembros en los meses posteriores a la CM13, muchos de los cuales destacaron lo cerca que estuvieron de llegar a un acuerdo en Abu Dabi, Gunnarsson intentó concluir las negociaciones en julio en Ginebra. Publicó un texto ligeramente modificado, en el que sugería una posible zona de aterrizaje sobre las cuestiones pendientes en base al texto flotante de la CM13, y presentó la decisión a los miembros en la reunión de julio del Consejo General de la OMC —el máximo órgano a cargo de la toma de decisiones de la organización al margen de la conferencia ministerial. Algunos miembros siguen teniendo reservas sobre determinados aspectos de las disciplinas, y en otros debates, se exploraron posibles soluciones a estas preocupaciones. Pese al trabajo para reducir las brechas, se hizo evidente que el consenso volvería a ser difícil de alcanzar.

Un escenario similar se produjo en los últimos meses de 2024. Tras consultar a los miembros, Gunnarsson decidió analizar nuevamente si las negociaciones podrían concluirse en la reunión de diciembre del Consejo General. Circuló una versión revisada del texto de negociación basada en los debates de julio. Casi todos los miembros señalaron que estaban dispuestos a concluir las conversaciones basadas en dicho texto, con posiblemente algunos retoques menores, pero no se pudo alcanzar un consenso total. En particular, dos grandes países en desarrollo miembros indicaron que deseaban ver cambios importantes en el texto antes de aceptar la adopción de las disciplinas propuestas.

La situación actual es un estudio de contrastes. Por un lado, los miembros de la OMC nunca han estado tan cerca de alcanzar un consenso sobre el contenido real de estas normas adicionales. Y la gran mayoría está dispuesta a concluir las negociaciones tan pronto como sea posible en base al actual proyecto de texto, posiblemente con ajustes limitados. Por otro lado, el consenso pleno aún no se ha materializado y, al menos, dos miembros han solicitado explícitamente cambios más sustanciales en las normas. Para que los miembros puedan llegar a este acuerdo crucial, será necesario un cambio en la dinámica política actual.

¿Qué Disciplinas Estamos Considerando?

El proyecto de texto propuesto refleja la convergencia gradual de los miembros en un enfoque "híbrido" que combina elementos de varias propuestas realizadas por distintos miembros y grupos de miembros a lo largo de los años. La estructura de las normas es bastante similar al conjunto de disciplinas que ya se habían considerado en los preparativos de la CM12, aunque con algunos cambios importantes.

La norma principal prohíbe ampliamente las subvenciones que contribuyen a la sobrepesca y la sobrecapacidad.

La norma principal prohíbe ampliamente las subvenciones que contribuyen a la sobrepesca y la sobrecapacidad. Incluye una lista de tipos de subvenciones que se presumen perjudiciales (y por lo tanto prohibidas), pero también contempla dos tipos de exenciones. En primer lugar, el miembro otorgante de la subvención podrá continuar concediéndolas cuando pueda demostrar que existen medidas de ordenamiento pesquero para mantener sanas las poblaciones de peces, con requisitos de demostración más estrictos para los miembros desarrollados, las naciones que pescan en aguas distantes y los mayores otorgantes de subvenciones. Esta diferenciación entre los miembros —es decir, con requisitos más estrictos para aquellos que poseen sectores pesqueros más industrializados y subvencionados— es uno de los principales cambios introducidos en el proyecto de normas en los dos últimos años. En segundo lugar, la norma principal se suaviza por una serie de exenciones temporarias y permanentes para los países en desarrollo miembros o los grupos de países en desarrollo miembros como trato especial y diferenciado. Otro avance clave del proyecto de normas desde la CM12 ha sido la ampliación gradual de algunas de estas flexibilidades para los países en desarrollo, especialmente en lo que respecta a una exención otorgada a los pescadores artesanales.

Esta prohibición principal se encuentra acompañada por una prohibición similar y condicional de las subvenciones destinadas a las actividades pesqueras fuera de las aguas del miembro otorgante de la subvención, que a su vez va acompañada por una obligación más general de abstenerse de conceder dichas subvenciones cuando sea posible. Esta norma adicional incluye un proceso específico para supervisar estas subvenciones. Por último, el proyecto de texto también incluye obligaciones adicionales de transparencia.

¿Vale la Pena Concluir Estas Normas?

Una cuestión central para los miembros de la OMC a la hora de plantear sus próximos pasos en estas negociaciones y de alcanzar una conclusión exitosa, es qué significan las normas propuestas en términos de desarrollo sostenible. Al menos tres consideraciones centrales deberían guiar esta reflexión. (Para consultar una versión algo más detallada de estas consideraciones clave, véase la sección final del análisis del IISD aquí.)

En primer lugar, es fundamental llegar a un acuerdo sobre estas nuevas normas para proteger tanto los ecosistemas marinos como a las comunidades que dependen de la pesca para su nutrición, empleo y medios de subsistencia. Las disposiciones sugeridas son más amplias que las acordadas en el contexto del acuerdo de 2022, y también lo es su potencial impacto. Estas disciplinas adicionales son clave para abordar mejor el papel subyacente de las subvenciones como motor de la sobrepesca, más allá de las situaciones específicas que ya se tratan en el acuerdo existente.

En segundo lugar, las normas propuestas no son ni perfectas desde una perspectiva de la sostenibilidad ni son el resultado ideal desde el punto de vista de cualquier miembro. Es precisamente debido a la amplitud del impacto que estas nuevas disciplinas podrían tener, que las negociaciones han sido muy intensas y complejas. Las normas sugeridas son el resultado de un minucioso trabajo para encontrar compromisos entre los Gobiernos con posiciones iniciales muy divergentes. Tras años de duro trabajo de negociación, el proyecto de texto refleja el mejor conjunto de disciplinas sobre las cuales los miembros han logrado encontrar convergencia. Entre las opciones que han sido propuestas y debatidas, algunas habrían sido más ambiciosas desde el punto de vista de la sostenibilidad, pero no recibieron tanto apoyo como el texto actual.

En tercer lugar, el proyecto de disciplinas reviste mucho valor en términos de desarrollo sostenible. Prohibiría los tipos más arriesgados de subvenciones cuando no existan medidas creíbles de ordenamiento pesquero. Y aunque la exención temporal de las subvenciones de los países en desarrollo miembros a la pesca en gran escala es muy amplia, solo se aplicaría por un período de tiempo. Las exenciones permanentes para las naciones pesqueras muy pequeñas y para las subvenciones de los países en desarrollo a la pesca en pequeña escala tendrían un impacto mucho menor. Con el tiempo, la gestión de la pesca tendría que acompañar a la mayoría de las subvenciones a la pesca en gran escala.

A nivel de la gobernanza mundial, las disciplinas someterían las subvenciones a la pesca a un escrutinio que hoy no existe, al incluir el tema explícitamente en la actual agenda internacional en un comité de la OMC.

Las disciplinas podrían cambiar lo que la sociedad en general espera de los responsables de las políticas en todo el mundo —y, como resultado, cómo éstos se comportan— ya que definen el apoyo que sus Gobiernos brindan al sector pesquero.

Y lo que es más importante, las disciplinas podrían cambiar lo que la sociedad en general espera de los responsables de las políticas en todo el mundo —y, como resultado, cómo éstos se comportan— ya que definen el apoyo que sus Gobiernos brindan al sector pesquero. Sería de esperar que las políticas relativas a las subvenciones a la pesca se ajusten a los objetivos de desarrollo sostenible, un principio que quedaría consagrado por primera vez en un conjunto de normas multilaterales y vinculantes.

Mientras los miembros contemplan cómo utilizar el 2025 para llegar a un texto que pueda alcanzar el consenso, vale recordar que las normas sugeridas no son perfectas. Pero desde el punto de vista del desarrollo sostenible, revisten un gran valor que no debería desaprovecharse.