Repensar la Política Industrial para la Economía de Servicios

Ultimo Capitulo de la Política Industrial 

Pocas áreas de la política económica han experimentado un resurgimiento tan espectacular como la política industrial. Durante mucho tiempo, gran parte de los economistas y los defensores de la liberalización del mercado han mirado con recelo a la política industrial, pero hoy constituye la base de las estrategias económicas nacionales en países de todos los niveles de desarrollo. La búsqueda de resiliencia, mejora tecnológica y seguridad en la producción ha llevado a los Gobiernos a replantear cuestiones relacionadas con la estructura del mercado, la coordinación de políticas y la intervención del sector público. En este proceso, la frontera entre el mercado y el Estado, que durante mucho tiempo se ha inclinado hacia el primero, se ha vuelto cada vez más difusa. 

Sin embargo, en medio de este resurgimiento, hay una cuestión fundamental que no está recibiendo la atención que merece: ¿qué significa la política industrial en una era dominada por los servicios? 

Actualmente, los servicios representan aproximadamente dos tercios del PIB mundial, emplean a la mayoría de los trabajadores y constituyen una proporción cada vez mayor del comercio y la inversión transfronterizos, incluso los que se realizan a través de autopistas digitales. Los servicios son los principales motores de la innovación y la productividad. Sin embargo, los marcos predominantes de la política industrial —sus instrumentos, instituciones y hasta su vocabulario— siguen profundamente arraigados en el paradigma de la industria manufacturera del siglo pasado. 

Si la política industrial consiste en configurar la estructura y la trayectoria de una economía, entonces los servicios deben ocupar un lugar central. Ha llegado el momento de reflexionar seriamente sobre cómo podría ser una política industrial para los servicios. 

De “Hacer Cosas” a “Hacer que las Cosas Funcionen” 

Tradicionalmente, los economistas han dividido la actividad económica en tres pilares —agricultura, industria y servicios— asignando la política industrial al segundo. El término en sí mismo delata sus orígenes manufactureros. Los servicios solían tratarse como residuales, en gran medida “no comercializables” o, simplemente, como actividades de consumo final. 

Esta visión ya no puede sostenerse. Actualmente, los servicios constituyen la columna vertebral de la vida productiva. No solo son productos finales —finanzas, salud, educación, turismo— sino también insumos esenciales para todo lo que las economías producen, venden, comercializan e invierten. La logística, el diseño, la comunicación, las finanzas y los servicios profesionales ejercen un impacto de gran alcance en la productividad tanto de la agricultura como de la industria manufacturera. 

En pocas palabras, no existe una política industrial eficaz sin una política de servicios. Los servicios son el tejido conectivo de la producción y la competitividad modernas. 

El Retorno de la Política Industrial —y sus puntos ciegos 

El resurgimiento mundial de la política industrial está impulsado por profundos cambios estructurales: las tensiones geopolíticas y la rivalidad tecnológica que las sustenta, las exigencias climáticas y las perturbaciones de la era pandémica. La búsqueda de la eficiencia “justo a tiempo” a lo largo de las cadenas de suministro mundiales ha dado paso a un enfoque de resiliencia y redundancia “por si acaso”. 

La mayor parte de este nuevo ímpetu de política se ha centrado en la fabricación —semiconductores, baterías, tecnologías verdes—, lo que refleja una nostalgia comprensible, aunque a veces retrógrada, por lo tangible. Sin embargo, las fuentes de crecimiento e innovación se han desplazado decisivamente hacia los servicios. Una política industrial del siglo XXI que se aferra a la imaginería del siglo XX corre el riesgo de pasar por alto dónde está ocurriendo realmente la transformación. 

Por Qué Los Servicios No Caben Bien en Marcos Tradicionales 

Los legados institucionales y conceptuales explican por qué los servicios siguen quedando al margen de los debates sobre la política industrial. Todos los países tienen un Ministerio de Industria, pero ninguno tiene un Ministerio de Servicios, un sector cuya heterogeneidad innata implica una importante dispersión institucional. En cambio, los sectores de servicios se regulan a través de compartimientos fragmentados —autoridades de telecomunicaciones, bancos centrales, ministerios de educación, transporte o turismo— cada uno de los cuales persigue mandatos verticalmente limitados. 

Las herramientas tradicionales de la política industrial —aranceles, subvenciones, normas de contenido local— se diseñaron para un mundo de producción y comercio de bienes. La naturaleza intangible de los servicios, la omnipresencia de las deficiencias del mercado asociadas a su suministro y el hecho de que su prestación transfronteriza implique el movimiento de factores de producción —tanto capital como mano de obra— apuntan a la necesidad de un conjunto de herramientas de política diferentes, compuesto por reformas regulatorias, infraestructura digital y física, desarrollo de capacidades y mercados abiertos y competitivos. 

Los Servicios como Motor Oculto de la Competitividad 

Los avances significativos (aunque aún imperfectos) en la recopilación de datos nos están ayudando a comprender hasta qué punto los servicios se han vuelto fundamentales. Las estadísticas comerciales de valor agregado muestran que los servicios intermedios —aquellos incorporados en la producción de otros bienes y servicios— representan aproximadamente dos veces y media el valor del comercio de servicios finales. 

Esta perspectiva transforma la manera en que debemos pensar sobre la competitividad y el papel que desempeñan los servicios en ella. Sistemas financieros, logísticos y de comunicación eficientes mejoran la productividad en toda la economía. La solidez de la base manufacturera de un país depende fundamentalmente de la calidad de su infraestructura de servicios. 

Qué Implica una Política Industrial en materia de Servicios 

Formular políticas para la economía de servicios implica centrarse en las condiciones que permiten que los servicios prosperen y catalicen el crecimiento de toda la economía. En este contexto, se destacan cinco pilares: 

1. Infraestructura: Sistemas fiables de energía, banda ancha, transporte y pagos son la base esencial de una economía de servicios. Sin ellos, el aumento de la productividad en otros ámbitos se vería obstaculizado.
2. Inversión e Inversión Extranjera Directa: La mayor parte del comercio transfronterizo de servicios se realiza a través de una presencia comercial en el extranjero (Modo 3 en la jerga comercial). Atraer, facilitar y retener la inversión extranjera directa no solo aporta capital, sino también conocimientos técnicos y conexiones globales. Costa Rica y Filipinas demuestran cómo una apertura estratégica a la inversión extranjera directa puede fomentar la creación de centros de servicios competitivos.
3. Capacidades y Capital Humano: Los servicios requieren mucha mano de obra y capacidades. El éxito de la tecnología de la información (TI) en la India se basa en décadas de inversión en ingeniería y educación técnica. Mauricio y Ruanda también muestran cómo las políticas que fomentan capacidades especificas pueden transformar pequeñas economías en exportadores dinámicos de servicios.
4. Calidad Regulatoria: La regulación favorable a la competencia es el oxígeno de la innovación en los servicios. Normas claras, predecibles y transparentes fomentan su entrada y eficiencia; licencias restrictivas y una gobernanza poco clara la sofocan.
5. Conectividad—Física y digital: Una logística eficiente y redes digitales sólidas son precondiciones para participar en las cadenas de valor de los servicios globales. La infraestructura digital actualmente desempeña el papel que antes desempeñaban las carreteras y los puertos para la industria manufacturera. 

Los países que han conjugado estos elementos —Chile, Egipto, Filipinas, Costa Rica, Uruguay, EAU, Mauricio y Ruanda— demuestran que las economías pequeñas y medianas pueden crear una ventaja competitiva en el sector de servicios mediante un esfuerzo político deliberado. 

Industrialización Digital: La nueva frontera 

La revolución digital ha abierto una nueva frontera para el desarrollo impulsado por los servicios. La industrialización digital —el uso de herramientas digitales para impulsar la productividad, la inclusión y la capacidad de exportación— está reconfigurando las agendas políticas en todo el mundo. 

La experiencia de la India es instructiva. Las inversiones públicas realizadas en identidad digital, sistemas de pago y gobernanza electrónica han sentado las bases para un dinámico ecosistema de tecnología financiera y TI. En toda África, las iniciativas de “moonshot digital” buscan replicar este modelo combinando conectividad, competencia y capacidades digitales. 

Sin embargo, muchos países que dan prioridad a la digitalización nacional siguen mostrándose cautelosos con respecto a las normas internacionales vinculantes sobre el comercio electrónico y los flujos de datos. Equilibrar la apertura con la preservación del espacio de políticas a nivel nacional es una de las principales tensiones de la industrialización digital. 

El Argumento Estratégico del Crecimiento Impulsado por los Servicios 

Para las economías en desarrollo, una estrategia industrial centrada en los servicios ofrece varias ventajas estructurales: 

• Menor intensidad de capital: los servicios suelen requerir menos inversión inicial que la fabricación.
• Menor escala mínima: la competitividad global se puede lograr mediante la especialización en nichos de mercado.
• Potencial de empleo: muchos servicios siguen requiriendo un uso intensivo de mano de obra, lo que ofrece oportunidades para la creación de empleo inclusivo, incluso a medida que la automatización se extiende en la industria.
• Sostenibilidad ambiental: Los servicios suelen tener una huella de carbono menor, lo que se ajusta a los objetivos de crecimiento verde. 

Para muchos países, la economía de servicios representa, por lo tanto, una vía más inclusiva y viable hacia la transformación estructural que los modelos tradicionales basados en la industria manufacturera. 

Espacio de Políticas y el Alcance de la Experimentación 

Un hecho que a menudo se pasa por alto en los debates sobre la política industrial es que los Gobiernos gozan de una libertad considerablemente mayor para aplicar políticas industriales en el sector de los servicios que en el de la industria manufacturera. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio impone normas estrictas en materia de aranceles y subvenciones, mientras que el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) sigue siendo relativamente flexible. 

Los aranceles son prácticamente irrelevantes para el comercio de servicios; las subvenciones solo están sujetas a disciplinas laxas en el marco del AGCS, y la mayoría de los incentivos a la inversión quedan fuera de su ámbito de aplicación. Incluso la regulación nacional está sujeta a disciplinas relativamente laxas, como se refleja en el lenguaje predominantemente exhortatorio de las normas recientemente adoptadas por la Organización Mundial del Comercio sobre la regulación nacional de los servicios. Esta asimetría crea un valioso espacio de políticas para la innovación y la experimentación. 

Varios acuerdos comerciales preferenciales, tanto bilaterales como regionales, han ido más allá en su alcance disciplinario —especialmente en lo que respecta al comercio digital, la protección de las inversiones, los requisitos de desempeño y la gobernanza de los datos— pero no cabe duda de que el régimen multilateral sigue ofreciendo un amplio margen para adoptar enfoques nacionales personalizados. 

Lecciones para las Políticas 

De la experiencia reciente se desprenden algunas lecciones generales: 

• Ampliar el concepto de política industrial. La transformación estructural actual depende tanto de los servicios como de la industria manufacturera.
• Integrar los servicios entre los distintos compartimientos de políticas. La competitividad en cualquier sector depende de insumos de servicios de alto rendimiento.
• Aprovechar la transformación digital. Los servicios digitales son tanto facilitadores como fuentes crecientes de expansión de las exportaciones.
• Invertir en el desarrollo de capacidades y en instituciones regulatorias. El capital humano y las regulaciones sólidas son la nueva infraestructura industrial.
• Utilizar estratégicamente el espacio de políticas. La flexibilidad que ofrecen el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la Organización Mundial del Comercio y los acuerdos comerciales preferenciales brinda un margen de maniobra en materia de políticas, pero sigue siendo esencial contar con una mayor participación de los países en desarrollo en la configuración de nuevas normas mundiales. 

Colocando los Servicios en el Centro de la Escena 

Durante décadas, la política industrial evocaba imágenes de fábricas y líneas de montaje. Hoy, las fuentes del dinamismo se encuentran en otros lugares —en laboratorios de software, centros logísticos, hospitales y aulas. 

Una política industrial para los servicios no es una contradicción; es un reconocimiento de que hacer que las cosas funcionen puede ser tan importante como hacerlas. Los servicios son la infraestructura de la competitividad, el vehículo de la innovación y la base del crecimiento inclusivo. 

A medida que la economía mundial se vuelve cada vez más intensiva en el uso de conocimientos y está más interconectada digitalmente, llevar los servicios de los márgenes al centro de la escena en el pensamiento de la política industrial no solo es deseable, sino indispensable. 

Pierre Sauvé es Investigador Senior y Docente Adjunto en el World Trade Institute de la Universidad de Bern ([email protected]).