Repenser la politique industrielle en faveur de l’économie des services

Le dernier chapitre en date de la politique industrielle 

Peu de domaines de la politique économique ont connu un retour aussi spectaculaire que la politique industrielle. Longtemps considérée avec méfiance par une grande partie des économistes et des partisans de la libéralisation des marchés, la politique industrielle est aujourd’hui au cœur des stratégies économiques nationales dans tous les pays, quel que soit leur niveau de développement. La recherche de résilience, de modernisation technologique et de sécurité dans la production a poussé les gouvernements à se pencher à nouveau sur les questions de structure des marchés, de coordination des politiques et d’intervention de l’État. Ce faisant, la frontière entre le marché et l’État, longtemps favorable au premier, est devenue de plus en plus floue. 

Pourtant, dans ce contexte de renouveau, une question fondamentale est trop peu abordée : que signifie la politique industrielle à l’ère des services ? 

Aujourd’hui, les services représentent environ les deux tiers du PIB mondial, la majeure partie de l’emploi et une part toujours plus grande du commerce et des investissements transfrontières, y compris ceux réalisés via les autoroutes digitales. Les services sont les principaux moteurs de l’innovation et de la productivité. Pourtant, les cadres dominants de la politique industrielle – ses instruments, ses institutions et sa terminologie même – restent profondément ancrés dans le paradigme manufacturier du siècle dernier. 

Si la politique industrielle vise à façonner la structure et la trajectoire d’une économie, alors les services doivent occuper le devant de la scène. Le moment est donc venu de réfléchir sérieusement à ce à quoi pourrait ressembler une politique industrielle en faveur des services. 

De « fabriquer des choses » à « faire fonctionner les choses » 

Les économistes ont traditionnellement divisé l’activité économique en trois piliers : l’agriculture, l’industrie et les services, attribuant la politique industrielle au deuxième. Le terme lui-même trahit ses origines manufacturières. Les services étaient souvent considérés comme résiduels, largement « non commercialisables » ou simplement comme des activités de consommation finale. 

Une telle vision n’est plus valable. Les services constituent aujourd’hui l'épine dorsale de la vie productive. Ils ne sont pas seulement des produits finaux (finance, santé, éducation, tourisme), mais aussi des intrants essentiels à tout ce que les économies produisent, vendent, échangent et financent. La logistique, la conception, la communication, la finance et les services professionnels ont des répercussions considérables sur la productivité de l’agriculture et de l’industrie manufacturière. 

En termes simples, il n’y a pas de politique industrielle efficace sans politique des services. Les services sont le tissu conjonctif de la production et de la compétitivité modernes. 

Le retour de la politique industrielle — et ses angles morts 

La renaissance mondiale de la politique industrielle est motivée par de profonds changements structurels : les tensions géopolitiques et la rivalité technologique qui les sous-tend, les impératifs climatiques et les perturbations liées à la pandémie. La poursuite de l’efficacité juste à temps grâce aux chaînes d’approvisionnement mondiales a cédé la place à l’importance accordée à la résilience et à la redondance juste au cas où. 

La majeure partie de cette nouvelle énergie politique s’est concentrée sur l’industrie manufacturière (semi-conducteurs, batteries, technologies vertes), reflétant une nostalgie compréhensible, bien que parfois rétrograde, pour le tangible. Pourtant, les sources de croissance et d’innovation se sont résolument orientées vers les services. Une politique industrielle du XXIe siècle qui s’accroche à l’imagerie du XXe siècle risque de passer à côté de la transformation qui est réellement en cours. 

Pourquoi les services s’intègrent-ils difficilement aux cadres traditionnels 

Les héritages institutionnels et conceptuels expliquent pourquoi les services restent marginaux dans les débats sur la politique industrielle. Chaque pays dispose d’un ministère de l’Industrie, mais aucun n’a de ministère des Services, un secteur dont l’hétérogénéité inhérente implique une dispersion institutionnelle importante. Au lieu de cela, les secteurs des services sont réglementés par le biais de silos fragmentés (autorités des télécommunications, banques centrales, ministères de l’Éducation, des Transports ou du Tourisme), chacun remplissant des missions verticalement étroites. 

Les outils traditionnels de la politique industrielle tels que les droits de douane, les subventions et les règles relatives au contenu local ont été conçus pour un monde axé sur la production et le commerce des biens. La nature immatérielle des services, l’omniprésence des défaillances du marché associées à leur offre et le fait que leur prestation transfrontière implique la circulation de facteurs de production (tant le capital que la main-d’œuvre) soulignent tous la nécessité de disposer d’un ensemble d’outils politiques différents, comprenant des réformes réglementaires, des infrastructures digitale et physiques, le développement des compétences ains que des marchés ouverts et concurrentiels. 

Les services, moteur invisible de la compétitivité 

Les progrès significatifs (bien qu'encore imparfaits) réalisés dans la collecte de données nous aident à comprendre à quel point les services sont devenus essentiels. Les statistiques sur le commerce à valeur ajoutée montrent que les services intermédiaires, c’est-à-dire ceux qui sont intégrés dans la production d’autres biens et services, représentent environ deux fois et demie la valeur du commerce des services finaux. 

Cette prise de conscience transforme notre façon d’appréhender la compétitivité et le rôle que jouent les services à cet égard. Des systèmes financiers, logistiques et de communication efficaces améliorent la productivité de l’ensemble de l’économie. La force de la base manufacturière d’un pays dépend fondamentalement de la qualité de son infrastructure de services. 

Les implications d’une politique industrielle pour les services 

Concevoir une politique pour l’économie des services implique de se concentrer sur les conditions propices qui permettent aux services de prospérer et de catalyser la croissance de toute l’économie. Cinq piliers se distinguent : 

1. Des infrastructures : Des systèmes énergétiques, de haut débit, de transport et de paiement fiables constituent les fondements essentiels d’une économie de services. Sans eux, les gains de productivité dans d’autres domaines risquent d’être entravés.
2. Des investissements et des investissements directs étrangers : La plupart des échanges transfrontières de services s’effectuent par le biais d’une présence commerciale à l’étranger (mode 3 dans le jargon commercial). Attirer, faciliter et retenir les investissements directs étrangers apporte non seulement des capitaux, mais aussi un savoir-faire et des connexions mondiales. Le Costa Rica et les Philippines montrent qu’une ouverture stratégique aux investissements directs étrangers peut favoriser la création de pôles de services compétitifs.
3. Des compétences et un capital humain : Les services sont des activités à forte intensité de main-d’œuvre et de compétences. Le succès de l’Inde dans le domaine des technologies de l’information (TI) repose sur des décennies d’investissement dans l’enseignement technique et technologique. De même, Maurice et le Rwanda illustrent la manière dont des politiques ciblées en matière de compétences peuvent transformer de petites économies en exportateurs dynamiques de services.
4. La qualité de la réglementation : Une réglementation favorable à la concurrence est le moteur de l’innovation dans le domaine des services. Des règles claires, prévisibles et transparentes encouragent l’entrée sur le marché et l’efficacité, tandis que des licences restrictives et une gouvernance opaque les freinent.
5. La connectivité physique et digitale : Une logistique efficace et des réseaux digitaux robustes sont des conditions préalables à la participation aux chaînes de valeur mondiales des services. L’infrastructure digitale joue aujourd’hui le rôle que jouaient autrefois les routes et les ports pour l’industrie manufacturière. 

Les pays qui ont aligné ces éléments – le Chili, le Costa Rica, l’Égypte, les Émirats arabes unis, Maurice, les Philippines, le Rwanda et l’Uruguay – montrent que les petites et moyennes économies peuvent se forger un avantage concurrentiel dans le domaine des services grâce à des efforts politiques délibérés. 

L’industrialisation digitale : le nouveau front 

La révolution digitale a ouvert un nouveau front pour le développement fondé sur les services. L’industrialisation digitale, qui consiste à utiliser des outils numériques pour stimuler la productivité, l’inclusion et la capacité d’exportation, est en train de redéfinir les programmes politiques à travers le monde. 

L’expérience de l’Inde à cet égard est instructive. Des investissements publics soutenus dans l’identité digitale, les systèmes de paiement et la gouvernance électronique ont jeté les bases d’un écosystème dynamique dans le domaine des technologies financières et des technologies de l’information. 

Partout en Afrique, des initiatives numériques (« digital moonshot ») cherchent à reproduire ce modèle en combinant connectivité, concurrence et compétences digitales. Pourtant, de nombreux pays qui défendent la digitalisation nationale restent prudents quant à l’adoption de règles internationales contraignantes en matière de commerce électronique et de flux de données. Trouver un équilibre entre l’ouverture et la préservation de la marge de manœuvre politique nationale est l’un des principaux enjeux de l’industrialisation digitale. 

Les arguments stratégiques en faveur d’une croissance fondée sur les services 

Pour les économies en développement, une stratégie industrielle axée sur les services offre plusieurs avantages structurels : 

• une intensité en capital moindre : les services nécessitent généralement moins d’investissements initiaux que l’industrie manufacturière.
• Une échelle minimale plus petite : la compétitivité mondiale peut être atteinte grâce à une spécialisation de niche.
• Un potentiel d’emploi : de nombreux services restent à forte intensité de main-d’œuvre, offrant des possibilités de création d’emplois inclusifs même si l’automatisation se généralise dans l’industrie.
• La durabilité environnementale : les services ont généralement une empreinte carbone plus faible, ce qui correspond aux objectifs de croissance verte. 

Pour de nombreux pays, l’économie des services représente donc une voie plus inclusive et réalisable vers la transformation structurelle que les modèles traditionnels axés sur l’industrie manufacturière. 

La marge de manœuvre politique et les possibilités d’expérimentation 

Un fait souvent négligé dans les débats sur la politique industrielle est que les gouvernements jouissent d’une liberté considérablement plus grande pour mener une politique industrielle dans le secteur des services que dans celui de l’industrie manufacturière. L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce impose des disciplines strictes en matière de droits de douane et de subventions, tandis que l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) reste relativement souple. 

Les droits de douane sont pratiquement sans incidence sur le commerce des services : les subventions ne sont soumises qu’à des règles peu contraignantes dans le cadre de l’AGCS, et la plupart des incitations à l’investissement ne relèvent pas de son champ d’application. Même la réglementation nationale est soumise à des règles relativement souples, comme en témoigne le langage essentiellement incitatif des règles récemment adoptées par l’Organisation mondiale du commerce en matière de réglementation nationale des services. Cette asymétrie crée une marge de manœuvre politique précieuse pour l’innovation et l’expérimentation. 

Plusieurs accords commerciaux préférentiels, tant bilatéraux que régionaux, sont allés plus loin dans leur champ d’application disciplinaire, en particulier en matière de commerce numérique, de protection des investissements, d’exigences de performance et de gouvernance des données, mais il ne fait guère de doute que le régime multilatéral offre encore une grande marge de manœuvre pour des approches nationales sur mesure. 

Les enseignements à retenir pour l’élaboration de politiques 

Plusieurs enseignements généraux peuvent être tirés de l’expérience récente : 

• élargir le concept de politique industrielle. Aujourd’hui, la transformation structurelle dépend autant des services que de l’industrie manufacturière.
• Intégrer les services dans toutes les politiques. La compétitivité dans tous les secteurs repose sur des services hautement performants.
• Tirer parti de la transformation digitale. Les services digitaux sont à la fois des catalyseurs et des sources croissantes d’expansion des exportations.
• Investir dans les compétences et dans les institutions réglementaires. Le capital humain et une réglementation robuste constituent la nouvelle infrastructure industrielle.
• Utiliser la marge de manœuvre politique de manière stratégique. La flexibilité offerte par l’Accord général sur le commerce des services de l’Organisation mondiale du commerce et par les accords commerciaux préférentiels permet d’expérimenter des politiques, mais il reste essentiel que les pays en développement s’impliquent davantage dans l’élaboration de nouvelles normes mondiales. 

Placer les services au cœur des préoccupations 

Pendant des décennies, la politique industrielle évoquait des images d’usines et de chaînes de montage. Aujourd’hui, les sources de dynamisme se trouvent ailleurs : dans les laboratoires de logiciels, les centres logistiques, les hôpitaux et les salles de classe. 

Une politique industrielle en faveur des services n’est pas une contradiction ; c’est la reconnaissance du fait qu’il est tout aussi essentiel de faire fonctionner les choses que de les fabriquer. Les services sont l’infrastructure de la compétitivité, le vecteur de l’innovation et le fondement d’une croissance inclusive. 

À mesure que l’économie mondiale devient de plus en plus axée sur les connaissances et numériquement interconnectée, il est non seulement souhaitable de faire passer les services de la périphérie au cœur de la réflexion sur la politique industrielle, mais également indispensable. 

Pierre Sauvé est chercheur principal et professeur adjoint au World Trade Institute de l’Université de Berne ([email protected]).