Las Exportaciones Textiles y de Prendas de Vestir de Nepal

El sector textil y de la confección de Nepal se encuentra en un momento crucial. Su experiencia es interesante no solo por lo que revela sobre la trayectoria de desarrollo del país, sino también por lo que ilustra sobre la política industrial de los países menos adelantados (PMA). A pesar de las limitaciones estructurales de larga data y un apoyo político limitado e inconsistente, la confección de prendas de vestir y las alfombras han logrado seguir siendo fuentes fundamentales de ingresos por exportaciones gracias a la artesanía, las marcas especializadas o de nicho y el acceso preferencial a los mercados. A medida que Nepal de PMA, este artículo toma en cuenta la experiencia del sector para explorar cómo sobreviven y se adaptan las industrias, y qué intervenciones de políticas —además de las subvenciones— podrían utilizarse para apoyar la competitividad en los próximos años. 

Las exportaciones no han sido el punto fuerte de la economía nepalí, especialmente en los últimos 25 años. Como porcentaje del PIB, las exportaciones de bienes y servicios cayeron del 26,3% en 1997 al 6,8% en 2022, situándose por debajo de la media de los PMA, los países de ingresos bajos y los países de ingresos medios bajos. El rendimiento de las exportaciones de mercancías ha sido especialmente bajo, ya que cayó del 13,1% del PIB en 1999 al 2,9% en 2022. 

Tras 13 años de estar por detrás de las exportaciones de bienes, las exportaciones de servicios superaron a las exportaciones de mercancías en 2013 y mantuvieron el liderazgo hasta 2020, cuando la pandemia de la COVID-19 dio un duro golpe al turismo. Sin embargo, los ingresos por exportación de servicios no han sido suficientes para compensar la disminución de las exportaciones de bienes en relación con el PIB. Las remesas de los trabajadores, que representaron el 22,7% del PIB en 2022, se han convertido en la mayor fuente de divisas, eclipsando los ingresos combinados de las exportaciones de bienes y servicios, la inversión extranjera directa y la ayuda exterior. 

El valor agregado de la industria manufacturera como porcentaje del PIB ha ido disminuyendo desde finales de la década de 1990; su porcentaje más alto registrado fue del 9%. Aunque la disminución de la participación de la industria manufacturera en la producción y el empleo es un fenómeno generalizado a nivel mundial y participación se ha desplazado hacia niveles de ingresos per cápita cada vez más bajos —, en Nepal ese pico se alcanzó a un nivel de ingresos considerablemente inferior al promedio mundial y fue, además, sustancialmente menor en magnitud. Los graves cortes de electricidad y la violenta insurgencia armada interna tuvieron serias consecuencias para el sector manufacturero. Incluso después de superar ambos desafíos, la industria manufacturera aún no ha registrado una recuperación sólida. La emigración a gran escala de mano de obra y la apreciación real de la rupia nepalí, impulsada en parte por las remesas, tampoco han contribuido a la competitividad , —y se han convertido en una característica permanente de la economía. 

El sector textil y de la confección ha servido durante mucho tiempo de trampolín para la industrialización en todo el mundo, incluidos los que hoy son países desarrollados. A pesar de los retos generales y específicos (que se analizan más adelante), este sector sigue siendo una fuente importante de exportaciones de mercancías en Nepal (31,5% en 2022). Dos subsectores bien establecidos en esta amplia categoría son las prendas de vestir confeccionadas y las alfombras de lana tejidas a mano. 

Limitaciones a la Competitividad 

Una revisión de la literatura sugiere que los siguientes factores obstaculizan la competitividad de Nepal en el sector de la confección: infraestructura física deficiente, sistemas de transporte que prolongan los plazos de entrega, problemas de recursos humanos, capacidad limitada para la modernización tecnológica y acceso deficiente a la financiación. Las consultas con los exportadores de prendas de vestir confirman estas conclusiones. 

Los productores identifican cada vez más los retos relacionados con la mano de obra como su preocupación más acuciante. La escasez de mano de obra calificada y semi-calificada obliga a las empresas a operar por debajo de su potencial —lo que hace que a menudo rechacen pedidos que no pueden cumplir a tiempo. Además, la elevada rotación de personal y el desajuste de competencias reducen la productividad. 

Los elevados costos de logística representan una limitación crucial. La dependencia del transporte aéreo para cumplir los plazos de entrega, junto con el elevado costo de este tipo de transporte, aumenta considerablemente los costos de los exportadores. Para Nepal, un país sin litoral, la falta de acceso directo a los puertos del oeste de la India aumenta el tiempo y el costo del envío de las mercancías al hemisferio occidental, incluyendo, entre otras, los productos textiles y las prendas de vestir. Esto erosiona aún más la competitividad del país en las cadenas de valor mundiales, en las que el tiempo es un factor clave. 

Los exportadores de prendas de vestir de Nepal estiman que su costo unitario es al menos un 25% más alto que el de sus competidores de Bangladesh, e identifican la baja productividad de los trabajadores como un factor clave detrás de ello. Asimismo, los exportadores nepalíes de alfombras de lana tejidas a mano informan que sus productos son al menos un 25% más caros que los de la India, según las interacciones de los autores con los exportadores durante una encuesta realizada para un próximo estudio de SAWTEE sobre la industria de las alfombras. 

El alto costo de vida en el valle de Katmandú, donde se encuentra la Capital y la mayoría de las unidades de producción, y los márgenes limitados para aumentar los salarios, según los exportadores de alfombras, han provocado una escasez de trabajadores. La generación más joven de trabajadores opta cada vez más por emigrar al extranjero en lugar de trabajar en los telares durante 12 horas al día, 6 días a la semana, para ganar solo lo suficiente para cubrir sus necesidades básicas. Por lo tanto, las empresas no pueden expandir rápidamente su producción, incluso ante el aumento de pedidos. 

Impulsores de la Competitividad 

Sin embargo, a pesar de las limitaciones, los exportadores nepalíes de prendas de vestir y alfombras están sobreviviendo, si no prosperando. ¿Qué hay detrás de esto? 

La artesanía única y la producción principalmente hecha a mano permiten a Nepal diferenciar sus prendas de los artículos producidos en masa en países como China o Vietnam. El mejor acceso al mercado, debido a la condición de PMA de Nepal, en particular el acceso libre de impuestos al mercado europeo y en el marco de otros sistemas de preferencias generalizadas (SPG), es otra fuente crucial de competitividad. Además, los exportadores creen que la imagen positiva de Nepal ha creado un segmento de mercado que garantiza una demanda constante de productos nepalíes. Aunque las exportaciones de prendas de vestir nepalíes son una sombra de lo que fueron —con un valor nominal aún por debajo del máximo alcanzado hace un cuarto de siglo (USD 85,8 millones en 2022 versus USD 222 millones en 2003)—, estos factores han contribuido a la supervivencia de la industria. Ya no se especializa en la producción en masa de artículos según el modelo “cortar, recortar y confeccionar”, como lo hacía durante su apogeo, desde mediados de la década de 1980 hasta la eliminación gradual de las cuotas mundiales en 2005. Tras la eliminación de las cuotas, lo que queda de la industria está arraigado en fuentes de competitividad más duraderas. 

Las alfombras nepalíes han logrado resistir la competencia de competidores más eficientes y representan el 12% de las exportaciones mundiales de alfombras de lana tejidas a mano. Esto se debe en parte a que las unidades de producción de alfombras nepalíes son más pequeñas y, por lo tanto, pueden aceptar pedidos personalizados de los compradores. Esto también ha dado lugar a que estas alfombras alcancen precios más elevados. Además, el valor de marca asociado a las alfombras nepalíes tejidas a mano es un importante argumento de venta. La flexibilidad, la gran capacidad de personalización y la alta calidad constante han contribuido a crear buena voluntad entre los compradores y un reconocimiento de la marca de las alfombras nepalíes, lo que les ha permitido hacer frente a competidores más baratos y eficientes, como la India, y crear un nicho para sí mismas. El sector de las alfombras de Nepal se ha recuperado de la crisis de la década de 1990, cuando se vio afectado por una tormenta de mala publicidad en los mercados europeos en relación con el uso de mano de obra infantil. En 1994, Nepal exportó alfombras por un valor de USD 159 millones, y ni siquiera en las tres décadas siguientes fue capaz de recuperar ese valor anual, ya que los ingresos por exportación de alfombras en 2022 fueron de USD 84 millones. 

Graduación de PMA 

A medida que Nepal se prepara para salir de la categoría de PMA, crece la preocupación por la posible pérdida de preferencias. Esta preocupación es especialmente pronunciada en el sector textil, que se estima será el más afectado por el aumento de los aranceles tras la salida de dicha categoría. Un estudio de SAWTEE muestra que las exportaciones de prendas de vestir experimentarían un aumento e promedio del 6,7% sobre el arancel medio ponderado por el comercio (1,4% si Nepal cumple los requisitos para acogerse a los siguientes mejores regímenes, como el SPG+ de la UE), y un estudio de la Organización Mundial del Comercio estima que el sector de la confección sufriría una caída del 13,3% en sus exportaciones actuales como resultado del incremento arancelario. 

Además, se prevé que normas de origen más estrictas —por ejemplo, el requisito de doble transformación (de hilo a tejido y de tejido a prenda) en comparación con la actual transformación única (de tejido a prenda)— provoquen un mayor deterioro de la competitividad de las exportaciones. La industria del hilo es una importante fuente de exportaciones. Nepal también cuenta con fabricantes de tejidos. Aunque las diversas versiones de la política industrial de Nepal a lo largo de varias décadas han hecho hincapié en la necesidad de fomentar los vínculos hacia atrás y hacia adelante, esto no ha ido acompañado de medidas para abordar las fallas en la coordinación que pueden estar impidiendo que los fabricantes de hilo, tejidos y prendas de vestir orientadas a la exportación satisfagan las necesidades de los demás. 

Sin embargo, aún no se ha elaborado una predicción más realista del impacto que tendrá la graduación de la categoría de PMA en el sector de la confección. Por ejemplo, los productores a menudo no son plenamente conscientes de lo que esto implica; posibles cambios en los aranceles, su capacidad para cumplir con las nuevas normas de origen y el probable impacto en sus exportaciones. Además, los recientes cambios en la política comercial de EE.UU., concretamente la imposición de aranceles recíprocos, complican aún más la estimación del impacto de la graduación de PMA, ya que algunos exportadores creen que podrán aumentar significativamente sus exportaciones a los Estados Unidos, siempre que se mantengan las ventajas arancelarias existentes para Nepal. 

Replanteo del Apoyo de Políticas 

Una de las políticas del Gobierno para promover las exportaciones es la creación de varias zonas económicas especiales (ZEE), incluidas zonas de confección de prendas de vestir. Sin embargo, las dos ZEE operativas carecen de la infraestructura adecuada y existen deficiencias en la implementación de las instalaciones exigidas por la ley. Además, no han logrado atraer a industrias dedicadas a la confección, ya que la fuerte dependencia del transporte aéreo de este sector implica que las empresas no puedan trasladarse a zonas alejadas de Katmandú, y que satisfacer las necesidades de mano de obra en lugares fuera de esta ciudad podría resultar aún más dificultoso. 

Los exportadores de prendas de vestir y alfombras reconocen que las subvenciones del Gobierno a la exportación han sido útiles, aunque los retrasos y los obstáculos administrativos reducen su eficacia. Sin embargo, el programa de subvenciones a la exportación se enfrenta a un futuro incierto, dado que el Gobierno parece no disponer de un presupuesto suficiente para financiarlo en su totalidad. El Gobierno ha anunciado recientemente que va a suspender el programa en espera de una revisión: algunos estudios indican que su eficacia para promover las exportaciones es limitada y que no cumple con las normas de la Organización Mundial del Comercio (que podrían ser objeto de un mayor escrutinio tras la graduación). La imperativa de elaborar una política de subvenciones que sea eficiente y eficaz, que se enfoque en las deficiencias del mercado y que genere efectos indirectos positivos, está calando hondo. Sin embargo, una reciente decisión del Gobierno de suprimir retroactivamente las subvenciones a la exportación —es decir, no tramitar las solicitudes de subvención por parte de empresas que hayan exportado en el ejercicio fiscal anterior, cuando el programa de subvenciones a la exportación aún estaba oficialmente en vigor— ha reducido aún más la ya escasa confianza del sector privado en el Estado. 

Existe una necesidad urgente dar un paso hacia atrás y hacerse una pregunta fundamental: ¿no sería mejor invertir el dinero destinado a subvenciones ad-valorem a la exportación para las empresas (o incluso a subvenciones a la producción, que según los responsables de políticas serán fundamentales en un nuevo régimen de subvenciones) en recopilar y difundir información útil sobre el mercado, ampliar la participación en ferias comerciales, ayudar a establecer contactos entre productores/exportadores y compradores extranjeros, prestar servicios de desarrollo empresarial, registrar y promover marcas colectivas y crear institutos de desarrollo sectorial?. Muchas de estas medidas pueden adoptarse mediante la colaboración entre el Estado y la industria, incluida la cofinanciación. Además, los incentivos y el apoyo a través de políticas fiscales y monetarias para mejorar la productividad de los trabajadores y adoptar y adaptar tecnologías mejoradas no han recibido una atención significativa por parte de los responsables de políticas. 

La política industrial, de la que la política comercial puede considerarse parte, no se limita a las subvenciones. Podría ser tan simple (o quizás compleja) como garantizar la coordinación entre organismos, entre ministerios y dentro de ellos, lo cual ha sido escaso en Nepal. Uno de los resultados ha sido la incoherencia y la inestabilidad de las políticas. Fomentar los vínculos entre, por ejemplo, la confección de prendas de pashmina y la cría de chyangra (cabras de montaña) para obtener lana para su hilado, requiere un trabajo en equipo bien planificado y coordinado por parte, inter alia, del Ministerio de Industria, Comercio y Suministros, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Ganadero, el Ministerio de Finanzas y las divisiones y departamentos que los integran. 

Durante años, la Junta de Comercio, que se encuentra en el tope de la arquitectura institucional para la implementación y coordinación de la política comercial, tuvo dificultades para reunirse con regularidad, a menudo incumpliendo el requisito de reunirse al menos una vez cada dos meses. Nepal puede aprender de la experiencia de Etiopía, que también es un PMA sin litoral, donde un consejo nacional de coordinación de las exportaciones, establecido en 2003 y presidido por el primer ministro, se reunía todos los meses, casi sin excepción. No solo adoptaba medidas para aliviar los cuellos de botella en las exportaciones, sino que, lo que es más importante, supervisaba rigurosamente su aplicación. Bajo la supervisión del consejo, las exportaciones de mercancías de Etiopía crecieron una media del 22% anual entre 2006 y 2012. 

El auge de las medidas medioambientales con implicancias comerciales en importantes mercados occidentales —por ejemplo, el mecanismo de ajuste en frontera por carbono y el requisito del pasaporte digital de los productos en la Unión Europea— plantea nuevos retos, pero también abre nuevas oportunidades competitivas para los exportadores nepalíes que sean capaces de cumplirlas con antelación. También aumenta la importancia de la coordinación entre organismos. El actual régimen de la política industrial y comercial (que incluye políticas, estrategias y mecanismos institucionales) no está adaptado a un panorama internacional en rápida evolución y debe replantearse. 

Este artículo se basa en conclusiones preliminares de un estudio en curso elaborado por SAWTEE. Las opiniones aquí expresadas son a título personal de los autores. 

Paras Kharel, Director Ejecutivo, Kshitiz Dahal, Investigador Senior y Dikshya Singh, Coordinadora de Programas, South Asia Watch on Trade, Economics, and Environment (SAWTEE).