Les exportations népalaises de textiles et de vêtements

Le secteur textile et de l’habillement népalais se trouve à un tournant décisif. Son expérience est intéressante non seulement pour ce qu’elle révèle de la trajectoire de développement du pays, mais aussi pour ce qu’elle illustre de la politique industrielle dans les pays les moins avancés (PMA). Malgré des contraintes structurelles de longue date et un soutien politique limité et incohérent, les vêtements et les tapis ont réussi à rester les principales sources de recettes d’exportation grâce à l’artisanat, à la création de marques de niche et à un accès préférentiel au marché. Alors que le Népal s’apprête à sortir du statut de PMA, le présent article s’appuie sur l’expérience du secteur pour examiner comment les industries survivent et s’adaptent, et quelles mesures politiques, autres que les subventions, pourraient être mises en œuvre pour soutenir la compétitivité du secteur dans les années à venir. Les exportations n’ont pas été le point fort de l’économie népalaise, en particulier au cours des 25 dernières années. 

Les exportations de biens et de services, exprimées en pourcentage du PIB, sont passées de 26,3 % en 1997 à 6,8 % en 2022, soit un niveau inférieur à la moyenne des PMA, des pays à faible revenu et des pays à revenu intermédiaire inférieur. Les résultats des exportations de marchandises ont été particulièrement médiocres, passant de 13,1 % du PIB en 1999 à 2,9 % en 2022. 

Après avoir été à la traîne pendant 13 ans, les exportations de services ont dépassé les exportations de marchandises en 2013 et ont conservé leur avance jusqu’en 2020, lorsque la pandémie de COVID-19 a porté un coup sévère au tourisme. Pourtant, les recettes provenant des exportations de services n’ont pas suffi à compenser la baisse des exportations de marchandises en pourcentage du PIB. Les envois de fonds des travailleurs, qui représentaient 22,7 % du PIB en 2022, sont devenus la principale source de devises étrangères, éclipsant les recettes combinées des exportations de biens et de services, des investissements directs étrangers et de l’aide étrangère. 

La valeur ajoutée manufacturière en pourcentage du PIB est en baisse depuis la fin des années 1990 ; sa part la plus élevée jamais enregistrée était de 9 %. Bien que le déclin de la part de l’industrie manufacturière dans la production et l’emploi soit un phénomène mondial général, et que le pic ait été enregistré à des niveaux de recette par habitant progressivement plus bas au fil du temps, la valeur ajoutée de l’industrie manufacturière en pourcentage du PIB au Népal a atteint son maximum à un niveau de recette bien inférieur à la moyenne mondiale pour un tel pic, et le pic lui-même est nettement inférieur à la moyenne mondiale. Les coupures d’électricité paralysantes et une insurrection armée violente ont eu des conséquences désastreuses sur le secteur manufacturier. Même après la fin de ces deux crises, le secteur manufacturier n’a pas encore enregistré de reprise solide. L’émigration massive de la main-d’œuvre et l’appréciation réelle de la roupie népalaise, alimentée en partie par les flux de transferts de fonds, n’ont pas non plus favorisé la compétitivité et sont devenues une caractéristique permanente de l’économie. 

Le textile et l’habillement ont longtemps servi de tremplin à l’industrialisation à travers le monde, y compris dans les pays aujourd’hui développés. Malgré les défis généraux et plus spécifiques (abordés ci-dessous), le textile et l’habillement restent une source majeure des exportations de marchandises du Népal (31,5 % en 2022). Deux sous-secteurs bien établis dans cette vaste catégorie sont le prêt-à-porter et les tapis en laine noués à la main. 

Les freins à la compétitivité 

Une analyse documentaire suggère que les facteurs suivants entravent la compétitivité du Népal dans le secteur de l’habillement : des infrastructures physiques insuffisantes, des systèmes de transport qui allongent les délais de livraison, des problèmes de main-d’œuvre, une capacité limitée à moderniser les technologies et un accès limité au financement. Les consultations menées auprès des exportateurs de vêtements confirment ces conclusions. 

Les producteurs identifient de plus en plus les défis liés à la main-d’œuvre comme leur préoccupation la plus urgente. La pénurie de main-d’œuvre qualifiée et semi-qualifiée oblige les entreprises à fonctionner en dessous de leur potentiel, ce qui les conduit souvent à refuser des commandes qu’elles ne peuvent honorer dans les délais. En outre, le taux de rotation élevé du personnel et l’inadéquation des compétences réduisent la productivité. 

Les coûts logistiques élevés constituent une autre contrainte majeure. Le recours au fret aérien pour respecter les délais de livraison, combiné au coût élevé de ce mode de transport, augmente considérablement les coûts des exportateurs. Pour le Népal, pays enclavé, l’absence d’accès direct aux ports de l’ouest de l’Inde allonge les délais et augmente les coûts d’expédition des marchandises, notamment les textiles et les vêtements, vers l’hémisphère occidental. Cela affaiblit encore davantage la compétitivité du Népal dans les chaînes de valeur mondiales où le facteur temps est déterminant. Les exportateurs népalais de vêtements estiment que leur coût unitaire est au moins 25 % plus élevé que celui de leurs concurrents bangladais et identifient la faible productivité des travailleurs comme un facteur clé à l’origine de cette situation. 

Les exportateurs népalais de tapis en laine noués à la main indiquent de même que leurs produits sont au moins 25 % plus chers que ceux provenant d’Inde, d’après les échanges que les auteurs ont eus avec les exportateurs dans le cadre d’une enquête menée pour une étude de SAWTEE sur l’industrie du tapis, à paraître. 

Le coût élevé de la vie dans la vallée de Katmandou, où se trouve la capitale et où sont implantées la plupart des unités de production, ainsi que les marges limitées pour augmenter les salaires, selon les exportateurs de tapis, ont entraîné une pénurie de main-d’œuvre. La jeune génération de travailleurs choisit de plus en plus souvent d’émigrer à l’étranger plutôt que de travailler 12 heures par jour, 6 jours par semaine, sur un métier à tisser, pour gagner tout juste de quoi subvenir à ses besoins. Les entreprises ne sont donc pas en mesure d’augmenter rapidement leur production, même face à une augmentation des commandes. 

Les facteurs de compétitivité 

Et pourtant, malgré ces difficultés, les exportateurs népalais de vêtements et de tapis survivent, voire prospèrent. Comment cela s’explique-t-il ? 

Un savoir-faire artisanal unique et une production essentiellement manuelle permettent au Népal de différencier ses vêtements des articles fabriqués en série dans des pays comme la Chine ou le Vietnam. L’amélioration de l’accès aux marchés découlant du statut de PMA du Népal, en particulier l’accès en franchise de droits au marché européen et dans le cadre d’autres régimes du Système généralisé de préférences (SGP), est une autre source cruciale de compétitivité. De plus, les exportateurs estiment que l’image positive du Népal a créé un segment de marché qui garantit une demande stable pour les produits népalais. Bien que les exportations népalaises de vêtements ne soient plus que l’ombre d’elles-mêmes, leur valeur nominale restant inférieure au pic atteint il y a un quart de siècle (85,8 millions USD en 2022 contre 222 millions USD en 2003), ces facteurs ont contribué à la survie de l’industrie. Elle ne se spécialise plus dans la production en série d’articles selon un modèle « couper-coudre-assembler », comme elle le faisait à son apogée, du milieu des années 1980 jusqu’à la suppression progressive des quotas mondiaux en 2005. Après la suppression des quotas, ce qui reste de l’industrie est davantage ancré dans des sources de compétitivité plus durables. 

Les tapis népalais ont réussi à résister à la concurrence de fabricants plus efficaces et détiennent 12 % des parts du marché mondial des tapis en laine noués à la main. Cela s’explique en partie par le fait que les unités de production népalaises sont plus petites et peuvent donc accepter des commandes personnalisées de la part des acheteurs. Cela leur permet également de vendre leurs tapis à des prix plus élevés. De plus, la valeur de l’image de marque associée aux tapis népalais noués à la main est un argument de vente majeur. La flexibilité, la forte capacité de personnalisation et la qualité élevée constante ont contribué à créer une bonne réputation auprès des acheteurs et une reconnaissance de la marque des tapis népalais, leur permettant de faire face à des concurrents moins chers et plus efficaces comme l’Inde et de se créer un marché de niche. Le secteur népalais du tapis s’est relevé des décombres des années 1990, lorsqu’il a été frappé par une vague de mauvaise publicité sur les marchés européens concernant le recours au travail des enfants. En 1994, le Népal a exporté pour 159 millions USD de tapis, et même au cours des trois décennies suivantes, il n’a pas réussi à retrouver cette valeur annuelle, les recettes d’exportation des tapis s’élevant à 84 millions USD en 2022. 

Sortie du statut de PMA 

Alors que le Népal s'apprête à sortir du statut de PMA, les inquiétudes concernant la perte potentielle des préférences tarifaires s’intensifient. Ces inquiétudes sont particulièrement prononcées dans le secteur de l’habillement, qui devrait être le plus durement touché par les augmentations tarifaires consécutives à la perte du statut de PMA. Une étude de SAWTEE montre que les exportations de vêtements connaîtraient une hausse moyenne de 6,7 % des droits de douane pondérés en fonction des échanges (1,4 % si le Népal est éligible à des régimes plus avantageux tels que le SPG+ de l’UE), et une étude de l’Organisation mondiale du commerce estime que le secteur de l’habillement connaîtrait une baisse des exportations de 13,3 % (par rapport aux exportations actuelles) en raison de l’augmentation des droits de douane. 

En outre, des règles d’origine plus strictes – par exemple, la prescription d’une double transformation (du fil au tissu, puis au vêtement) par rapport à la transformation unique actuelle (du tissu au vêtement) – devraient entraîner une nouvelle détérioration de la compétitivité des exportations. L’industrie du fil est une source majeure d’exportations. Le Népal compte également des fabricants de tissus. Si les différentes versions de la politique industrielle népalaise élaborées au cours des dernières décennies ont souligné la nécessité de favoriser les liens en amont et en aval, cette approche n’a pas été soutenue par des mesures visant à remédier aux problèmes de coordination qui peuvent empêcher les fabricants de fils, de tissus et de vêtements destinés à l’exportation de répondre aux besoins les uns des autres. 

Cependant, aucune prévision plus réaliste de l’impact de la sortie du statut de PMA du Népal sur le secteur de l’habillement n’a encore été formulée. Par exemple, les producteurs ne sont souvent pas pleinement conscients des conséquences de la perte du statut de PMA. Cela inclut les changements potentiels des droits de douane, leur capacité à respecter les nouvelles règles d’origine et l’impact probable de ces changements sur leurs exportations. En outre, les récents changements dans la politique commerciale des États-Unis, en particulier l’imposition de droits de douane réciproques, rendent plus difficile l’estimation de l’impact de la perte du statut de PMA, car certains exportateurs estiment qu’ils peuvent augmenter considérablement leurs exportations vers les États-Unis, à condition que les avantages tarifaires existants pour le Népal soient maintenus. 

Il faut repenser le soutien politique 

L’une des politiques gouvernementales visant à promouvoir les exportations consiste à créer plusieurs zones économiques spéciales (ZES), notamment des zones de confection. Cependant, les deux ZES opérationnelles souffrent d’infrastructures inadéquates et de lacunes dans la mise en œuvre des installations requises par la loi. De plus, elles n’ont pas réussi à attirer les industries de la confection, car la forte dépendance du secteur au fret aérien implique que les entreprises ne peuvent pas se délocaliser loin de Katmandou, et qu’il pourrait être encore plus difficile de répondre aux besoins en main-d’œuvre en dehors de Katmandou. 

Les exportateurs de vêtements et de tapis reconnaissent que les subventions à l’exportation accordées par le gouvernement ont été utiles, même si les retards et les obstacles administratifs en réduisent l’efficacité. Cependant, l’avenir du programme de subventions à l’exportation est incertain, car le gouvernement ne semble pas disposer d’un budget suffisant pour le financer intégralement. Le gouvernement a récemment indiqué qu’il suspendait le programme dans l’attente d’un examen : des études montrent que son efficacité pour promouvoir les exportations est limitée et qu’il enfreint les règles de l’Organisation mondiale du commerce (il pourrait donc faire l’objet d’un examen plus approfondi après la sortie du statut de PMA). La nécessité d’élaborer une politique de subventions efficace et efficiente, ciblant les défaillances du marché et générant des retombées positives, fait son chemin. Cependant, une récente décision du gouvernement impliquant la suppression rétroactive des subventions à l’exportation — c’est-à-dire que les demandes de subventions des entreprises qui avaient exporté au cours de l’exercice précédent, alors que le programme de subventions à l’exportation était encore officiellement en vigueur, ne seraient pas traitées — a encore érodé la confiance déjà faible du secteur privé dans l’État. 

Il est urgent de prendre du recul et de se poser une question fondamentale : l’argent consacré aux subventions à l’exportation ad valorem accordées aux entreprises (ou même aux subventions à la production qui, selon les décideurs politiques, seront au cœur d’un nouveau régime de subventions) ne serait-il pas mieux utilisé dans la collecte et la diffusion d’informations utiles sur le marché, l’élargissement de la participation aux salons professionnels, l’aide à l’établissement de contacts entre les producteurs/exportateurs et les acheteurs étrangers, la fourniture de services de développement commercial, l’enregistrement et la promotion de marques collectives, et la création d’instituts de développement sectoriel ? Bon nombre de ces mesures peuvent être prises dans le cadre d’une collaboration entre l’État et le secteur privé, y compris par le biais d’un cofinancement. En outre, les incitations et le soutien par le biais de politiques fiscales et monétaires visant à améliorer la productivité des travailleurs et à adopter et adapter des technologies améliorées n’ont pas fait l’objet d’une attention politique significative. 

La politique industrielle, dont la politique commerciale peut être considérée comme un volet, ne se limite pas aux subventions. Elle peut être aussi simple (ou peut-être complexe) que d’assurer la coordination interinstitutionnelle, entre les ministères et au sein de ceux-ci, ce qui a fait défaut au Népal. L’incohérence et l’instabilité des politiques en ont été l’une des conséquences. La promotion des liens entre, par exemple, les vêtements de niche en pashmina et l’élevage de chyangra (chèvres de montagne) pour la laine qui sera filée nécessite un travail d’équipe bien planifié et coordonné, notamment entre le ministère de l’Industrie, du Commerce et de l’Approvisionnement, le ministère de l’Agriculture et du Développement de l’élevage, le ministère des Finances et les divisions et départements qui les composent. 

Pendant des années, le Conseil du commerce, qui se trouve au sommet de l’architecture institutionnelle chargée de la mise en œuvre et de la coordination de la politique commerciale, a eu du mal à se réunir régulièrement, ne respectant souvent pas l’obligation de se réunir au moins une fois tous les deux mois. Le Népal peut tirer des enseignements de l’expérience de l’Éthiopie, également un PMA enclavé, où un comité national de coordination des exportations, créé en 2003 et présidé par le Premier ministre, s’est réuni chaque mois, presque sans exception, et a non seulement adopté des mesures visant à réduire les goulets d’étranglement à l’exportation, mais aussi, et surtout, a rigoureusement contrôlé leur mise en œuvre. Sous la surveillance du conseil, les exportations de marchandises éthiopiennes ont augmenté de 22 % par an en moyenne entre 2006 et 2012. 

La multiplication des mesures environnementales ayant des implications commerciales sur les principaux marchés occidentaux, par exemple le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et les exigences relatives au passeport numérique des produits dans l’Union européenne, pose de nouveaux défis, mais offre également des opportunités concurrentielles aux exportateurs népalais capables de s’y conformer rapidement. Elle renforce également l’importance de la coordination interinstitutionnelle. Le régime actuel de politique industrielle et commerciale (qui comprend les politiques, les stratégies et les mécanismes institutionnels) n’est pas adapté à un contexte international en rapide évolution et doit être repensé. 

Le présent article s’appuie sur les conclusions préliminaires d’une étude en cours menée par la SAWTEE. Les opinions exprimées sont personnelles. 

Paras Kharel, directeur exécutif, Kshitiz Dahal, chercheur principal, et Dikshya Singh, coordinatrice de programme, South Asia Watch on Trade, Economics, and Environment (SAWTEE).