Por Qué la Formulación de Políticas Industriales es la Clave para Aprovechar las Ventajas de la Política Industrial

Mientras que las tasas de pobreza han disminuido en Asia y otras regiones, dos tercios de las personas extremadamente pobres del mundo viven en África, pese a que este continente solo alberga al 16% de la población mundial. El hecho de que la industrialización aún no haya llegado a África es una de las principales razones que explican esta situación. Aunque existen diversos modelos —desde los industrializadores del siglo XVIII hasta la amplia convergencia lograda por los países que se han desarrollado tardíamente— la industrialización ha demostrado ser una vía segura hacia la transformación económica y el aumento de los niveles de ingresos. Este hecho no es diferente para África: la forma de salir de la pobreza para este continente es lograr una industrialización sostenible. 

Aunque tradicionalmente se asocia con la manufactura, la industrialización contemporánea abarca un concepto más amplio basado en el crecimiento sostenible de la productividad impulsado por el cambio tecnológico y la innovación. Esto tiene en cuenta la compleja interrelación entre los sectores primarios —la agricultura y los recursos naturales— y los servicios y la manufactura. Por lo tanto, el “retorno de la política industrial” es un guiño a esta complejidad, amplificada por un orden mundial cambiante a nivel geopolítico y geoeconómico, como así también por los rápidos avances tecnológicos y la emergencia climática. Por lo tanto, la pregunta universal no es si se debe aplicar una política industrial, sino cómo hacerlo. 

Basándonos en un informe técnico publicado en 2023 por el Firoz Lalji Institute for Africa de London School of Economics, titulado The Art of Upgrading Industrial Policymaking Itself, que proporciona un marco para la investigación en curso sobre estudios de casos de diferentes países, describimos lo que significa el “cómo” para los países africanos. En la medida en que no existe un modelo único o una “plantilla de política dorada” que conduzca a la industrialización, lo que importa es el enfoque y el proceso, que inlcuye “la experimentación y el aprendizaje” para planificar las intervenciones adecuadas de un Estado comprometido con el desarrollo. Esto requiere, en primer lugar, comprender las “cinco grandes” cuestiones de la industrialización en la actualidad: el consenso político, la industrialización verde, la seguridad y la resiliencia de la cadena de suministro, el cambio de paradigmas de industrialización y la ampliación del espacio de políticas. Sin embargo, lo más importante es que es necesario actualizar la formulación de políticas industriales en África para que sea más adaptable, colaborativa y consultiva, y reunir al Gobierno, a los inversores principales y a los socios para lograr una industrialización social y ambientalmente sostenible. 

Las Cinco Grandes Cuestiones de la Formulación de Política Industriales 

En primer lugar, para que la política industrial tenga éxito, es necesario que cuente con un nivel suficiente de aceptación o consenso político. Esto tiene que ver con la economía política de la política industrial y cómo se gobierna. Puede implicar la creación de una visión estratégica colectiva hacia la industrialización, la negociación cuidadosa con las élites y la alineación de los incentivos económicos para garantizar que la política industrial, sea cual fuere, cuente con un compromiso profundo y sostenido por parte de los más altos niveles de Gobierno, como también a través de la comunidad empresarial, con otros grupos e individuos dentro de las sociedades. Los retos del modelo actual de desarrollo en los países africanos son las dificultades distributivas y el surgimiento de marcadas desigualdades. El sector minero y de recursos han creado islas de riqueza, pero pocos puestos de trabajo. Esto ha llevado a un número cada vez mayor de africanos a recurrir al sector informal, y en particular al trabajo informal e inseguro en el sector servicios. Tal como señalan Mazzucato y Rodrik (2023) la orientación hacia el bienestar es un aspecto fundamental para lograr el consenso político. 

En segundo lugar, dado que las temperaturas globales ya superan el objetivo del Acuerdo de París de 1,5°C para 2024, ni una estrategia de decrecimiento ni un enfoque de “crecer ahora y limpiar después” son opciones viables para los países sujetos a una industrialización tardía. El camino está claro, y es la industrialización verde. Sin embargo, como sostiene Lebdioui (2024) en Survival of the Greenest, lo que sigue estando menos claro es cómo equilibrar la prosperidad económica con la agenda de descarbonización. Las contribuciones históricas de África a las emisiones de CO2 son insignificantes, pero es probable que aumenten a medida que el continente se desarrolle. El reto consiste en garantizar el surgimiento de un sector industrial competitivo, al tiempo que se realiza la transición hacia energías y métodos de producción más limpios. Esto debería involucrar el desarrollo de las fuentes de energía renovable poco utilizadas en África, la reducción de las emisiones en los procesos de producción y el aumento de la eficiencia de los recursos. La industrialización verde también puede crear oportunidades a medida que el mundo realiza la transición hacia nuevas tecnologías y patrones de consumo. Para África, esto podría incluir un salto a tecnologías nuevas y más limpias, el fomento de cadenas de valor de “minerales verdes”, el aprovechamiento del hidrógeno verde y el desarrollo de los considerables pero poco utilizados recursos de energía renovable del continente. Alcanzar estos objetivos requiere un delicado equilibrio sin comprometer las justas aspiraciones de desarrollo de los países africanos. 

En tercer lugar, la seguridad y la resiliencia de las cadenas de valor mundiales en el panorama global contemporáneo se ven amenazadas por la fragmentación geoeconómica y la costosa desviación del comercio. En el incierto clima geopolítico actual, en el que tanto los “amigos” como los “enemigos” son considerados objetos de proteccionismo por igual, se están recalculando los riesgos asociados a las cadenas de suministro mundiales. En lugar de dejarse pisotear por los gigantes extranjeros, los países africanos deben plantearse cómo las políticas industriales nacionales pueden sortear y eludir esos riesgos. 

En cuarto lugar, los países africanos deben tener en cuenta los cambios en los paradigmas de la industrialización. Los tres cambios emergentes más importantes en el paradigma industrial actual son el auge de los métodos de producción digital, el crecimiento de los modelos de producción basados en plataformas y los continuos cambios en la distribución geográfica de la producción. 

La digitalización está aumentando las capacidades y la intensidad de uso de las tecnologías en la industria manufacturera, lo que socava su papel tradicional en el desarrollo, consistente en absorber a un gran número de trabajadores procedentes del campo. La digitalización también crea oportunidades que podrían aprovecharse, incluidas nuevas posibilidades para que los países que se industrializaron tardíamente, como los africanos, den un salto hacia nuevas formas de producción. Entre estas se encuentra la expansión del papel que desempeñan los servicios digitales en la industria manufacturera, muchos de los cuales pueden tercerizarse. 

Los otros dos factores que definen los paradigmas industriales son el modelo organizativo de la producción, caracterizado actualmente por la producción en red y la producción en plataformas, y el alcance geográfico de la industrialización, dominado actualmente por las cadenas de valor a nivel regional y mundial. Estos avances traen consigo oportunidades y retos que los países africanos deben tener en cuenta a la hora de formular y aplicar su política industrial. Por ejemplo, los sistemas de cadenas de valor regionales o globales implican la especialización en tareas específicas, pero exigen como precio de entrada un transporte eficiente, tecnologías de la información y la comunicación e infraestructuras energéticas. 

Por último, el “retorno de la política industrial” trajo consigo una ampliación del espacio de políticas. La mayor aceptación de las medidas que son parte de la política industrial es una oportunidad para los países africanos como industrializadores tardíos. Si bien esto abre la puerta a políticas industriales más audaces, también exige replantearse el sistema multilateral basado en normas para responder a esta nueva realidad. 

Principios de una Política Industrial Sostenible 

La política industrial puede ser una herramienta poderosa para el desarrollo de África, pero sin la certeza de un modelo específico a seguir, requiere el arte de mejorar la propia formulación de políticas industriales para que sea más ágil en un mundo cambiante. Los siguientes cinco principios esbozan los fundamentos de un proceso de formulación de políticas industriales más sostenible, activo e intencionado. 

El primer principio, la formulación de políticas industriales adaptables, sitúa la experimentación y el aprendizaje en el centro de la transformación económica. Reconoce que la industrialización debe producirse en una era inestable de retos y oportunidades, que incluye la industrialización “verde”, el reordenamiento de las prioridades en materia de seguridad de la cadena de suministro y el cambio de los paradigmas de industrialización. En lugar de “perfeccionar” la formulación de las políticas industriales, un enfoque adaptable debe dar prioridad a su aplicación sistemática en zonas específicas de “prueba de políticas” o “sandboxes”, como las zonas económicas especiales (ZEE) y los parques industriales piloto. Sin embargo, el proceso no se detiene aquí. Un ecosistema complementario de aprendizaje en materia de políticas permite una evaluación rigurosa de los resultados y la mejora de las políticas. De este modo, los Gobiernos pueden crear capacidad mediante la obtención de resultados y centrarse más en la aplicación (que, en general, se considera un reto mayor en muchos países africanos) en lugar de obsesionarse con perfeccionar la formulación de las políticas. 

En segundo lugar, mejorar la práctica de la formulación de políticas industriales requiere un enfoque consultivo para desarrollar canales de diálogo iterativos que permitan aprovechar las sinergias entre las partes interesadas de los sectores público, privado y el tercer sector, tanto a nivel local como internacional. Lo que Peter Evans (1995) denomina autonomía integrada es el resultado de un enfoque que preserva la capacidad de un Estado para proteger su autonomía frente a intereses contrapuestos. La clave está en aprovechar las relaciones entre las partes interesadas para comprender cómo están cambiando los paradigmas industriales y dónde se pueden crear oportunidades. 

El tercer principio, la creación de asociaciones para la elaboración de políticas industriales, crea un capital de red que mejora la credibilidad de la agenda de industrialización y genera un efecto de atracción de oportunidades de inversión. Sin embargo, no basta con reunir inversiones; el destino de la inversión también es importante. Por ejemplo, la mayoría de las corrientes de inversión en África se concentran en actividades extractivas primarias, como la minería y la energía. Si bien los socios pueden ayudar a cambiar esta dinámica para crear una relación mutuamente beneficiosa, corresponde a los responsables de políticas africanos negociar y reorientar los intereses de los socios para que apoyen su propia agenda de industrialización sostenible. 

Las asociaciones entre agentes internacionales y nacionales no se limitan a las inversiones, sino que son fundamentales para un enfoque transfronterizo de la formulación de políticas industriales, el cuarto principio. Vivimos en un mundo interconectado en el que las consecuencias de un acontecimiento en una parte del mundo —rivalidades geopolíticas, interrupciones en la cadena de suministro, catástrofes ecológicas y virus— se sienten en otra. Algunas de las oportunidades para la industrialización africana también son transfronterizas, como el potencial para crear economías de escala y aprovechar el rápido crecimiento del mercado a través de la integración regional africana. Sin embargo, la influencia de los países africanos individuales y sus capacidades técnicas en cuestiones transfronterizas pueden ser limitadas. 

Utilizando el lenguaje de la Agenda 2063 de la Unión Africana, los países africanos deben “hablar con una sola voz y actuar colectivamente para promover nuestros intereses y posiciones comunes en la arena internacional”. Al poner en común sus recursos e influencia, los países africanos pueden asegurarse de que sus intereses sean mejor escuchados y tenidos en cuenta en el abordaje de cuestiones globales. La Zona de Libre Comercio Continental Africana puede ser un recurso poderoso no solo para integrar las economías africanas, sino también para establecer puntos en común sobre cuestiones delicadas que se negocian en foros multilaterales. 

Lo que los cuatro principios tienen en común es la necesidad de crear mayor capacidad para configurar una política industrial adaptable, consultiva, asociativa y transfronteriza. El último principio, la capacidad para elaborar políticas industriales, constituye la base para mejorar la práctica de la elaboración de estas políticas. Se refiere a la necesidad de contar con instituciones públicas eficaces y recursos suficientes para la elaboración y aplicación de las mismas. Esa capacidad proporciona a los Gobiernos la habilidad necesaria para dirigir la agenda nacional de industrialización, basándose en la experiencia y los conocimientos locales. Las instituciones con capacidad suficiente facilitan la negociación eficaz de los diferentes intereses, no solo para garantizar que la aplicación siga su curso, sino también para dirigir las asociaciones regionales e internacionales con el fin de alcanzar objetivos transfronterizos mutuamente beneficiosos. 

Conclusión 

El marco que hemos descripto proporciona una base para situar la práctica de la formulación de políticas industriales en una trayectoria sostenible, adaptable y basada en la experimentación. Reconocemos que este marco supone un proceso de toma de decisiones riguroso y determinado en la formulación, la aplicación y el seguimiento de las políticas industriales. Sin embargo, en la práctica, la elaboración de políticas suele ser reactiva, en lugar de adaptativa. No obstante, para navegar por la complejidad actual para lograr una transformación económica sostenible y superar la pobreza generalizada se necesita algo más que retocar los instrumentos de la política industrial. La clave para aprovechar las ventajas de dicha política reside más bien en mejorar la propia práctica en la formulación de las políticas industriales. Aunque no existe una “plantilla dorada”, nuestro marco sirve como punto de partida para un enfoque universal que permita replantear la formulación, la aplicación y el seguimiento de las estrategias industriales. Con una mayor capacidad para formular estas políticas como base, el proceso debe ser adaptable, consultivo y transfronterizo para abordar los retos de un futuro sostenible. 

David Luke, profesor en ejercicio, y Hana AlWakeel, asistente de investigación, Instituto Firoz Lalji para África, London School of Economics and Political Science.