En quoi l’élaboration des politiques industrielles est-elle la clé pour libérer les bénéfices de la politique industrielle

Alors que les taux de pauvreté ont diminué en Asie et ailleurs, l’Afrique représente les deux tiers des personnes vivant en situation d’extrême pauvreté dans le monde, alors qu’elle ne compte que 16 % de la population mondiale. La raison principale en est que l’industrialisation n’a pas encore eu lieu en Afrique. Bien qu’il existe différents modèles, allant des pays qui se sont industrialisés au XVIIIe siècle à la large convergence atteinte aujourd’hui par les pays qui se sont développés tardivement, l’industrialisation a prouvé qu’elle était la voie à suivre pour transformer l’économie et augmenter les niveaux de revenus. Il ne peut en être autrement pour l’Afrique : la voie qui permettra au continent de sortir de la pauvreté passe par une industrialisation durable. 

Bien que traditionnellement associée à la fabrication, l’industrialisation contemporaine englobe toutefois un concept plus large fondé sur une croissance durable de la productivité portée par les changements technologiques et l’innovation. Cela tient compte de l’interdépendance complexe entre les secteurs primaires, que sont l’agriculture et les ressources naturelles, d’une part, et les services et la fabrication, d’autre part. Le « retour de la politique industrielle » est donc une réponse à cette complexité amplifiée par un ordre mondial géopolitique et géoéconomique en constante évolution, des progrès technologiques rapides et une urgence climatique. La question universelle n’est donc pas de savoir s’il faut mener une politique industrielle, mais comment le faire. 

Faisant fond sur un livre blanc publié en 2023 par le Firoz Laji Institute for Africa de la London School of Economics, intitulé The Art of Upgrading Industrial Policymaking Itself (L’art d’améliorer la politique industrielle elle-même), qui fournit le cadre pour la recherche en cours sur des études de cas nationaux, nous décrivons ce que signifie le « comment » pour les pays africains. Dans la mesure où il n’existe pas de modèle unique ou de « modèle idéal de politique » menant à l’industrialisation, ce qui importe, c’est l’approche et le processus, y compris « l’expérimentation et l’apprentissage » pour élaborer des interventions appropriées par un État engagé en faveur du développement. Cela nécessite tout d’abord de comprendre les « cinq grands » enjeux de l’industrialisation aujourd’hui : le consensus politique, l’industrialisation verte, la sécurité et la résilience de la chaîne d’approvisionnement, l’évolution des paradigmes de l’industrialisation et l’élargissement de la marge de manœuvre politique. Mais surtout, cela nécessite que l’élaboration des politiques industrielles en Afrique soit elle-même améliorée afin d’être plus adaptative, collaborative et consultative, tout en réunissant les gouvernements, les investisseurs de référence et les partenaires de développement dans le cadre d’un grand compromis pour une industrialisation socialement et écologiquement durable. 

Les cinq grands enjeux de l’élaboration de la politique industrielle 

Tout d’abord, pour que la politique industrielle soit couronnée de succès, elle doit susciter un niveau suffisant d’adhésion ou de consensus politique. Cela concerne l’économie politique de la politique industrielle et la manière dont elle est régie. Cela peut impliquer l’élaboration d’une vision stratégique collective pour l’industrialisation, la conclusion d’accords prudents avec les élites et l’alignement des incitations économiques pour veiller à ce que la politique industrielle, quelle qu’elle soit, bénéficie d’un engagement profond et durable des plus hautes instances gouvernementales, mais aussi au-delà de l’exécutif, dans le monde des affaires, et de la part d’autres groupes d’intérêt et des individus au sein des sociétés. Les défis auxquels est confronté le modèle actuel de développement dans les pays africains sont les luttes pour la répartition des richesses et l’émergence d’inégalités criantes. Les secteurs minier et des ressources ont créé des îlots de richesse, mais peu d’emplois. Cela a conduit un nombre croissant d’Africains à se tourner vers le secteur informel, en particulier vers des emplois informels et précaires dans le secteur des services. Comme l’ont souligné Mazzucato et Rodrik (2023), la dimension sociale est un aspect essentiel pour parvenir à un consensus politique. 

Deuxièmement, les températures mondiales ayant déjà franchi en 2024 l’objectif de 1,5 °C fixé par l’Accord de Paris, ni une stratégie de décroissance ni une approche consistant à « croître maintenant et nettoyer plus tard » ne constituent une option viable pour les pays tardivement industrialisés. La voie à suivre est claire : il s’agit de l’industrialisation verte. Cependant, comme le souligne Lebdioui (2024) dans Survival of the Greenest (Les plus verts survivront), ce qui demeure moins clair, c’est la manière d’équilibrer la prospérité économique et le programme de décarbonisation. Les contributions historiques de l’Afrique aux émissions de CO2 sont négligeables, mais elles sont susceptibles d’augmenter à mesure que le continent se développe. Le défi consiste à garantir l’émergence d’un secteur industriel compétitif tout en assurant la transition vers des énergies et des méthodes de production plus propres. Cela devrait passer par le développement des sources d’énergie renouvelables sous-exploitées en Afrique, la réduction des émissions liées aux processus de production et l’amélioration de l’efficacité des ressources. L’industrialisation verte peut également créer des opportunités à mesure que le monde opère la transition vers de nouvelles technologies et de nouveaux modes de consommation. Pour l’Afrique, cela pourrait inclure un saut vers des technologies nouvelles et plus propres, l’encouragement des chaînes de valeur « minérales vertes », l’exploitation de l’hydrogène vert et le développement des ressources énergétiques renouvelables considérables mais sous-exploitées du continent. La réalisation de ces objectifs nécessite un équilibre délicat sans compromettre les aspirations légitimes des pays africains en matière de développement. 

Troisièmement, la sécurité et la résilience des chaînes de valeur mondiales dans le paysage mondial contemporain sont menacées par la fragmentation géoéconomique et le détournement coûteux des échanges commerciaux. Dans le climat géopolitique actuel incertain, où les « amis » et les « ennemis » sont tout autant la cible du protectionnisme, les risques associés aux chaînes d’approvisionnement mondiales sont en train d’être réévalués. Au lieu de se laisser écraser par les géants étrangers, les pays africains doivent réfléchir à la manière dont les politiques industrielles nationales peuvent contourner et éviter ces risques. 

Quatrièmement, les pays africains doivent tenir compte de l’évolution des paradigmes de l’industrialisation. Les trois changements émergents les plus importants dans le paradigme industriel actuel sont l’essor des méthodes de production numériques, la croissance des modèles de production en plateforme et les changements continus dans la répartition géographique de la production. La digitalisation accroît le niveau de compétences et de technologie requis dans le secteur manufacturier, sapant ainsi son rôle traditionnel dans le développement, qui consistait à absorber un grand nombre de travailleurs issus des zones rurales. 

La digitalisation crée également des opportunités qui pourraient être saisies, notamment de nouvelles possibilités pour les pays tardivement industrialisés tels que les pays africains de passer directement à de nouveaux modes de production, notamment grâce au rôle accru des services numériques dans le secteur manufacturier, dont beaucoup peuvent être externalisés. 

Deux autres facteurs définissent les paradigmes industriels : le modèle organisationnel de production, actuellement caractérisé par la production en réseau et la production sur plateforme, ainsi que la portée géographique de l’industrialisation, actuellement dominée par les chaînes de valeur aux niveaux régional et mondial. Ces évolutions s’accompagnent d’opportunités et de défis que les pays africains doivent prendre en compte dans la conception et la mise en œuvre de leur politique industrielle. Par exemple, les systèmes de chaînes de valeur régionales ou mondiales impliquent une spécialisation dans des tâches spécifiques, mais exigent en contrepartie des infrastructures efficaces en matière de transport, de technologies de l’information et de la communication, et d’énergie. 

Enfin, le « retour de la politique industrielle » s’est accompagné d’un élargissement de la marge de manœuvre politique. L’acceptation croissante des mesures de politique industrielle constitue une opportunité pour les pays africains qui s’industrialisent tardivement. Si cela ouvre la voie à des politiques industrielles plus audacieuses, cela nécessite également de repenser le système multilatéral fondé sur des règles afin de répondre à cette nouvelle réalité. 

Les principes fondamentaux d’une politique industrielle durable 

La politique industrielle peut être un levier efficace pour le développement de l’Afrique, mais en l’absence d’un modèle spécifique à suivre, elle nécessite de perfectionner l’art même de l’élaboration des politiques industrielles afin de s’adapter plus facilement à un monde en mutation. Les cinq principes suivants constituent les fondements d’un processus d’élaboration des politiques industrielles plus durable, plus actif et plus intentionnel.

Le premier principe, l’élaboration adaptative des politiques industrielles, place l’expérimentation et l’apprentissage au cœur de la transformation économique. Il reconnaît que l’industrialisation doit se dérouler dans une nouvelle ère instable, faite de défis et d’opportunités, notamment l’industrialisation « verte », la redéfinition des priorités de la sécurité des chaînes d’approvisionnement et l’évolution des paradigmes de l’industrialisation. Plutôt que de « perfectionner » la conception des politiques industrielles, une approche adaptative privilégie une mise en œuvre systématique par le biais de zones dédiées à « l’expérimentation des politiques » ou de « bacs à sable », telles que les zones économiques spéciales (ZES) et les parcs industriels pilotes. Cependant, le processus ne s’arrête pas là. Un écosystème complémentaire d’apprentissage permet une évaluation rigoureuse des résultats et un affinement des politiques. Cela permet aux gouvernements de renforcer leurs capacités grâce à l’obtention de résultats, et de se concentrer davantage sur la mise en œuvre (ce qui est généralement considéré comme un défi plus important dans de nombreux pays africains) plutôt que de se laisser absorber par la perfection de la conception des politiques. 

Deuxièmement, l’amélioration des pratiques d’élaboration des politiques industrielles nécessite une approche consultative afin de développer des canaux de dialogue itératifs permettant de tirer parti des synergies entre les acteurs des secteurs public, privé et tertiaire, tant au niveau local qu’international. Ce que Peter Evans (1995) appelle l’autonomie intégrée est le résultat d’une approche qui préserve la capacité d’un État à protéger son autonomie contre la mainmise d’intérêts concurrents. L’essentiel est de mettre à profit les relations entre les parties prenantes pour comprendre comment les paradigmes industriels évoluent et où des opportunités peuvent être créées. 

Le troisième principe, les partenariats pour l’élaboration des politiques industrielles, permet de constituer un capital réseau qui renforce la crédibilité du programme d’industrialisation et suscite un effet d’entraînement en matière d’opportunités d’investissement. Cependant, il ne suffit pas de rassembler des investissements ; la destination de ces investissements est également importante. Par exemple, la plupart des flux d’investissement en Afrique sont concentrés dans les activités extractives primaires, telles que l’exploitation minière et l’énergie. Si les partenaires peuvent contribuer à faire évoluer cette dynamique vers une relation mutuellement avantageuse, il incombe aux décideurs politiques africains de négocier et de réaligner les intérêts des partenaires afin de soutenir leur propre programme d’industrialisation durable. 

Les partenariats entre acteurs internationaux et nationaux ne se limitent pas aux investissements, mais sont au cœur d’une approche transfrontière de l’élaboration des politiques industrielles, le quatrième principe. Nous vivons dans un monde interconnecté où les conséquences d’un événement survenu dans une partie du globe – rivalités géopolitiques, perturbations des chaînes d’approvisionnement, catastrophes écologiques et virus – ont des répercussions dans une autre. Certaines des opportunités d’industrialisation de l’Afrique sont également transfrontières, notamment la possibilité de créer des économies d’échelle et de tirer parti de la croissance rapide du marché grâce à l’intégration régionale africaine. Mais l’influence des pays africains individuels et leurs capacités techniques dans les questions transfrontières peuvent être limitées. 

Pour reprendre les termes de l’Agenda 2063 de l’Union africaine, les pays africains doivent « parler d’une seule voix et agir collectivement pour promouvoir [leurs] positions et intérêts communs sur la scène internationale ». En mettant en commun leurs ressources et leur influence, les pays africains peuvent s’assurer que leurs intérêts soient mieux entendus et pris en compte dans les questions mondiales. La Zone de libre-échange continentale africaine peut être un instrument puissant non seulement pour intégrer les économies africaines, mais aussi pour établir des points communs sur des questions délicates négociées dans les forums multilatéraux. 

Ces quatre principes ont en commun la nécessité de renforcer les capacités afin de concevoir une politique industrielle adaptative, consultative, fondée sur le partenariat et transfrontière. Le dernier principe, l’élaboration des politiques industrielles soutenue par des capacités, constitue le fondement de l’amélioration de la pratique d’élaboration des politiques industrielles. Il fait référence à la nécessité de disposer d’institutions publiques efficaces et dotées de ressources suffisantes pour l’élaboration et la mise en œuvre des politiques. Ces capacités permettent aux gouvernements de piloter le programme national d’industrialisation en s’appuyant sur l’expertise et les connaissances locales. Des institutions dotées de capacités suffisantes facilitent la conciliation efficace des différents intérêts, non seulement pour garantir le bon déroulement de la mise en œuvre, mais aussi pour orienter les partenariats régionaux et internationaux vers la réalisation d’objectifs transfrontières mutuellement avantageux. 

Conclusion 

Le cadre que nous avons esquissé fournit une base pour mettre en place une pratique d’élaboration des politiques industrielles durable, adaptative et fondée sur l’expérimentation. Nous reconnaissons que ce cadre suppose un processus décisionnel rigoureux et délibéré tout au long de la conception, de la mise en œuvre et du suivi des politiques industrielles. Dans la pratique, cependant, l’élaboration des politiques est souvent réactive plutôt qu’adaptative. Néanmoins, pour faire face à la complexité actuelle et parvenir à une transformation économique durable et ainsi vaincre la pauvreté généralisée, il ne suffit pas de bricoler les instruments de politique industrielle. Au contraire, la clé pour concrétiser les avantages de la politique industrielle réside dans l’amélioration de la pratique même de l’élaboration des politiques industrielles. Bien qu’il n’existe pas de « modèle idéal », notre cadre sert de point de départ à une approche universelle visant à repenser la conception, la mise en œuvre et le suivi des stratégies industrielles. Sur la base d’une élaboration des politiques industrielles renforcée, le processus doit être adaptatif, consultatif et transfrontière afin de relever les défis d’un avenir durable. 

David Luke, professeur en pratique et directeur stratégique et Hana AlWakeel, assistante de recherche, Firoz Lalji Institute for Africa, London School of Economics and Political Science.