La Agricultura y la Transición Verde

La política industrial ha vuelto a la agenda económica mundial con notable fuerza. Gran parte del debate reciente se ha centrado en la industria manufacturera, la competencia en el ámbito de la alta tecnología, la resiliencia de la cadena de suministro y las herramientas que los gobiernos podrían utilizar para corregir —o alterar— los resultados del mercado. Sin embargo, en estos debates se suele pasar por alto un sector que ha experimentado durante mucho tiempo una amplia intervención gubernamental: la agricultura. 

La agricultura lleva décadas lidiando con cuestiones relacionadas con las subvenciones, las distorsiones del mercado, las compensaciones políticas y los objetivos sociales. También se ha considerado un sector estratégico, en la encrucijada de la geopolítica internacional y las agendas de soberanía nacional. Por lo tanto, ofrece valiosas lecciones —y advertencias— para los debates actuales sobre la política industrial y la política industrial verde. Además, la agricultura no está aislada de estas nuevas tendencias en materia de políticas. Las decisiones tomadas en los ámbitos industrial, energético y climático configuran cada vez más las realidades agrícolas tanto a nivel ascendente como descendente, especialmente a medida que se expande la bioeconomía. 

A continuación, destaco dos conjuntos de ideas: por un lado, lo que la política industrial puede aprender de la larga historia de intervención en la agricultura y, por otro, cómo las estrategias emergentes en materia de políticas industriales verdes remodelarán la agricultura. 

Agricultura: Un sector configurado durante mucho tiempo por las políticas 

La agricultura no es un mercado típico. En todo el mundo, está —por diseño— muy distorsionada. No es raro que los niveles de apoyo alcancen entre el 25% y el 30% del valor de la producción de determinados productos básicos, lo que supera ampliamente los niveles que ahora se consideran significativos en la industria manufacturera. Los Gobiernos intervienen porque la agricultura genera múltiples resultados, tanto económicos como no económicos, que los mercados por sí solos no pueden valuar. Esto ha dado lugar a un trato específico de la agricultura en las negociaciones comerciales internacionales, tanto a nivel mundial como bilateral. Por ejemplo, se tardó medio siglo después de la firma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio para establecer disciplinas sobre las subvenciones agrícolas en el Acuerdo de la Ronda Uruguay, y la cuestión agrícola ha seguido siendo un obstáculo importante para desbloquear las negociaciones de la Ronda de Doha. 

Hace más de 20 años, la Unión Europea defendió sus políticas agrícolas haciendo hincapié en la multifuncionalidad de la agricultura —su contribución al empleo, la seguridad alimentaria, la conservación del paisaje rural, la cultura, la biodiversidad y el turismo. Por un lado, el valor social de la agricultura a menudo supera su valor de mercado. Por otro lado, los precios de los alimentos ya son demasiado elevados para muchas personas en todo el mundo: 2.600 millones de personas en todo el mundo no pueden permitirse una dieta saludable. 

La política agrícola ha seguido una secuencia similar en todos los países durante las últimas décadas: 

• En primer lugar, producir más alimentos, especialmente alimentos básicos. Este fue el mantra de la revolución verde.
• Luego, estabilizar y aumentar los ingresos agrícolas, a menudo cuando la consecución del primer objetivo ha provocado un exceso de producción y la caída de los precios agrícolas.
• Posteriormente, integrar las preocupaciones ambientales y limitar las externalidades asociadas con la producción agrícola.
• Y actualmente, promover dietas más saludables y la sostenibilidad a largo plazo mientras se tratan de abordar los problemas derivados de patrones de producción distorsionados. 

Todos estos objetivos responden a necesidades humanas importantes y abarcan diferentes aspectos de la agenda de sostenibilidad, incluidos los resultados sociales, económicos y medioambientales. Sin embargo, a menudo entran en conflicto, lo que da lugar a compensaciones, y su peso en las decisiones políticas varía según los periodos y los contextos de desarrollo. Las políticas diseñadas en la posguerra para impulsar la producción nunca tuvieron la intención de minimizar el impacto ambiental, pero ahora los Gobiernos las adaptan para justificar los objetivos ambientales o para ajustarlas a las medidas del “compartimiento verde” de la Organización Mundial del Comercio, que incluyen políticas consideradas menos distorsionadoras y que abordan las fallas del mercado. Lamentablemente, estas fallas del mercado son reales y los costos se acumulan, especialmente cuando se sigue su huella “desde la granja hasta la mesa”: los sistemas agroalimentarios mundiales imponen costos ocultos equivalentes al 10% del PIB mundial, tal como señala la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), a través de la degradación de los ecosistemas, la pérdida de suelo y los impactos en la salud relacionados con la desnutrición y la obesidad. Por lo tanto, los responsables de políticas se enfrentan a un doble reto: garantizar la seguridad alimentaria y, al mismo tiempo, garantizar que la agricultura no imponga costos ambientales y sanitarios insostenibles. 

Replantear las Políticas y la Agenda de Adaptación 

El debate político en torno a la agricultura actual está dominado por el concepto de adaptación — redirigir el gasto público para generar más valor social, alineándolo con nuevas prioridades, en particular la sostenibilidad, y minimizando al mismo tiempo las distorsiones y las ineficiencias económicas. 

Pero la adaptación es difícil, y las políticas del pasado tienen consecuencias duraderas. Eliminar las subvenciones anteriores no solo es una pesadilla para la economía política —a ningún sector de la sociedad le gusta que se eliminen sus beneficios— sino también un dilema económico. La agricultura depende de la tierra, un activo inmovilizado y duradero cuyo precio capitaliza las subvenciones: subvenciones agrícolas más elevadas implican precios más altos de la tierra. Su eliminación gradual llevaría a la quiebra a los agricultores que han contraído préstamos para comprar tierras. Esta realidad política y financiera ayuda a explicar por qué los países siguen transfiriendo grandes sumas a la agricultura —y por qué las reformas son lentas. Es difícil que los agricultores adopten prácticas ecológicas cuando sus estados financieros están en números rojos. 

La agenda de adaptación debe abordar dos retos distintos que tienen dos implicaciones separadas para la formulación de políticas y los contribuyentes. 

• Pasar de las antiguas prácticas agrícolas, a menudo incentivadas mediante subvenciones “perjudiciales”, a otras nuevas, conlleva un costo de transición. Por ejemplo, dejar de utilizar fertilizantes en exceso para adoptar prácticas regenerativas que mejoran la salud del suelo a largo plazo suele asociarse con pérdidas de rendimiento a corto plazo. Para que los agricultores sigan siendo rentables durante la transición, necesitan apoyo: las ayudas públicas pueden contribuir a salvar esa brecha. Tras la transición, las ayudas pueden reducirse gradualmente hasta alcanzar un nuevo equilibrio que garantice la rentabilidad de las explotaciones agrícolas.
• La provisión a largo plazo de bienes públicos, especialmente los servicios ecosistémicos, requiere pagos continuos.
• Algunas prácticas —como la agroforestería, la restauración del carbono del suelo o el mantenimiento de la cubierta arbórea— generan un alto valor social, pero bajos rendimientos privados. Si la sociedad desea obtener estos resultados, debe financiarlos indefinidamente. Si bien se podrían crear nuevos mercados y utilizarlos para mediar en la transferencia de una parte de la sociedad a otras con una intervención limitada del sector público, en muchos casos, la solución más inmediata es recurrir al dinero de los Gobiernos y los contribuyentes. 

Estas ideas se hacen eco de los debates que están surgiendo actualmente en materia de política industrial: ¿qué resultados estamos comprando, por cuánto tiempo y a qué precio?

La Seguridad Alimentaria como una Política de Seguridad Nacional 

Durante siglos, controlar el pan y los graneros del mundo ha sido una forma de controlar a las personas y las naciones. Hoy en día, la seguridad alimentaria forma parte de la agenda de seguridad nacional de muchos países y se entrelaza con un conjunto más amplio de seguridades básicas: el agua, la energía y la salud. A nivel sectorial, observamos similitudes entre el argumento de la “seguridad nacional” utilizado en la industria y el argumento de la “seguridad alimentaria” o la “soberanía alimentaria” utilizado en la agricultura. La lógica es similar: los países quieren garantizar el suministro local de bienes esenciales para su economía y su población, y evitar depender de potencias extranjeras. Sin embargo, la agricultura se comporta de manera diferente, mientras que la incipiente justificación industrial no lo hace. 

A diferencia de la industria manufacturera, la producción agrícola primaria tiene economías de escala limitadas. El aprendizaje mediante la práctica a gran escala ha sido limitado, y los países no pueden simplemente crear granjas agrícolas gigantescas sin enfrentarse a un aumento del daño ambiental, riesgos para la bioseguridad y limitaciones de recursos. El único ámbito en el que la escala es importante es en investigación y desarrollo (I&D), donde las grandes inversiones pueden transformar las variedades de cultivos y los rendimientos. 

En la mayoría de los demás casos, ampliar la producción nacional para alcanzar algún objetivo de autosuficiencia puede crear más problemas de los que resuelve, como por ejemplo, riesgo de enfermedades, estrés ambiental y escasez de agua. 

Las Políticas Podrían Mejorar la Eficiencia, pero Es Necesario Replantear la Noción de Productividad 

La agricultura también nos obliga a replantearnos los indicadores de productividad. Las medidas tradicionales —el rendimiento por hectárea— solo reflejan la productividad de la tierra, no la eficiencia global. Una pequeña granja agrícola con altos rendimientos puede seguir generando ingresos muy bajos por trabajador. La productividad total de los factores es un concepto más adecuado, siempre preferido por los economistas, pero sigue estando anclado en lo que tiene un precio: los productos comercializados, los insumos y los factores. Como hemos visto, la producción agrícola implica muchos mercados ausentes, lo que da lugar a costos ocultos y beneficios olvidados. 

En colaboración con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la FAO está desarrollando medidas de productividad sostenible que integran la huella de carbono, el uso del agua, los impactos sobre la biodiversidad y otras externalidades no relacionadas con el mercado. Una política que parece ineficaz en términos de mercado puede mejorar significativamente el bienestar colectivo y la productividad social cuando se tienen en cuenta los beneficios para el medioambiente y la salud. 

Las métricas de productividad adecuadas también servirán como guía para mejorar las políticas y las inversiones. Por ejemplo, a largo plazo, los gastos en I&D han desempeñado un papel fundamental en el aumento de la producción, al tiempo que han reducido la presión sobre la tierra. Sin embargo, las métricas de productividad que no reflejen los beneficios de las tecnologías de ahorro de agua o las soluciones basadas en la naturaleza harán que se sostengan antiguos modelos de innovación. 

Este enfoque más amplio es esencial, ya que la política industrial persigue cada vez más objetivos climáticos y de sostenibilidad. 

Cómo Afectan a la Agricultura las Políticas Industriales y las Políticas Industriales Verdes 

La agricultura no funciona de forma aislada. Las políticas industriales y climáticas determinan el costo y la disponibilidad de los insumos, la estructura de los mercados y el entorno competitivo para los agricultores. 

Vínculos ascendentes: Equipos, insumos y energía 

Algunos países apoyan la agricultura de manera indirecta a través de políticas industriales. Las subvenciones a los productores de tractores o fertilizantes les permiten vender insumos a los agricultores por debajo del costo, sin notificar esto como subvenciones agrícolas según las normas de la OMC. 

La política energética también tiene una gran importancia. La agricultura requiere un uso intensivo de energía, y los elevados precios del combustible o la electricidad aumentan los costos de producción. Por el contrario, la energía solar de bajo costo puede transformar las zonas rurales, permitiendo un riego asequible en regiones alejadas de la red eléctrica. 

La transición hacia las energías verdes —hidrógeno, amoníaco verde— podría reducir los costos de los insumos a largo plazo. Sin embargo, la competencia por estos recursos se está intensificando, ya que el amoníaco es un insumo fundamental en la industria de los fertilizantes. El transporte marítimo, por ejemplo, está comenzando a utilizar combustibles basados en el amoníaco. Estos sectores pueden pagar precios más altos que los agricultores, lo que podría desplazar a la agricultura a menos que las políticas anticipen los efectos distributivos entre los países y dentro de ellos.

Vínculos Descendentes: Biocombustibles y la bioeconomía 

El impulso global hacia la descarbonización aumentará considerablemente la demanda de biomasa —para biocombustibles, bioplásticos, materiales de construcción y otros productos. Esta demanda puede beneficiar a los agricultores al aumentar los precios de los productos básicos o crear nuevos mercados. 

Sin embargo, también puede crear tensiones: 

• Alimentos vs. combustibles, tal como se observó con el pasado auge de los biocombustibles.
• Competencia por la tierra, especialmente en los países con tierras cultivables limitadas.
• Conflicto de políticas, cuando los ministerios de comercio, medioambiente y agricultura discrepan sobre si una política tiene como objetivo ser “verde” o apoyar a los productores nacionales: las materias primas sostenibles y las materias primas de origen local no son sinónimos. 

A medida que el mundo pasa del carbono fósil al carbono biogénico, la agricultura se convierte en un proveedor fundamental de materias primas industriales. Las implicaciones —económicas, ambientales y sociales— son enormes. 

Capacidades Desiguales y Realidades Fiscales 

Actualmente, la mitad de todas las transferencias fiscales a los agricultores se producen en países de ingresos altos, y la otra mitad en países de ingresos medios, pero esta proporción está cambiando rápidamente. Los países de ingresos bajos, a pesar de tener el mayor número de agricultores, no proporcionan prácticamente ningún apoyo, simplemente porque carecen de margen fiscal. 

Esta asimetría es importante. A medida que las políticas industriales y las políticas industriales verdes transforman la agricultura a nivel mundial, los países más ricos estarán en mejores condiciones para amortiguar los costos del ajuste que soportan los agricultores, mientras que los países más pobres se enfrentarán a presiones más agudas debido a las presiones del mercado y las nuevas regulaciones. 

Reincorporar la Agricultura al Debate sobre la Política Industrial 

La agricultura ofrece décadas de experiencia, tanto positiva como negativa, que pueden servir de base para la reactivación actual de la política industrial. Muestra la dificultad de eliminar gradualmente las subvenciones históricamente arraigadas, la importancia de tener en cuenta las externalidades, el poder de la I&D, la economía política de la tierra y la necesidad de armonizar múltiples objetivos sociales. 

Al mismo tiempo, las políticas industriales emergentes y las políticas industriales verdes ya están transformando la agricultura a través de la transición energética, la expansión de la bioeconomía, los mercados de insumos y los estándares de sostenibilidad. 

Por lo tanto, debemos considerar la política industrial no solo desde la perspectiva de la competitividad manufacturera, sino también a través de sus profundas interconexiones con los sistemas agroalimentarios, los medios de vida rurales y la sostenibilidad mundial. Alinear la transformación del sistema agroalimentario con la evolución de otros sectores requiere una estrategia holística con objetivos claros y que tenga en cuenta los vínculos: por eso la FAO ha publicado la Hoja de Ruta Mundial para lograr la seguridad alimentaria y la nutrición en el contexto de las acciones climáticas, compatible con la hoja de ruta de la Agencia Internacional de la Energía hacia cero emisiones netas. 

La agricultura es tanto una fuente de lecciones como un sector profundamente afectado por las políticas industriales del futuro. Ignorar este vínculo significaría pasar por alto una de las dimensiones más críticas de la transformación económica en las próximas décadas, y un sector fundamental en nuestra vida cotidiana y en la geopolítica mundial. 

David Laborde, Director de la División de Economía Agroalimentaria de la FAO.