L’agriculture et la transition écologique

La politique industrielle est revenue avec force dans l’agenda économique mondial. Une grande partie des débats récents a porté sur l’industrie manufacturière, la concurrence dans le domaine des hautes technologies, la résilience des chaînes d’approvisionnement et les outils que les gouvernements pourraient déployer pour corriger – ou perturber – les résultats du marché. Pourtant, le domaine qui a connu le plus longtemps une intervention gouvernementale importante est souvent négligé dans ces discussions : l’agriculture. 

Depuis des décennies, l’agriculture est confrontée aux questions relatives aux subventions, aux distorsions du marché, aux compromis politiques et aux objectifs sociaux. Elle est également considérée comme un secteur stratégique, à la croisée des agendas géopolitiques internationaux et de la souveraineté nationale. Elle offre donc des enseignements précieux – et des mises en garde – pour les débats actuels sur la politique industrielle et la politique industrielle verte. De plus, l’agriculture n’est pas à l’abri de ces nouvelles orientations politiques. Les décisions prises dans les domaines de l’industrie, de l’énergie et du climat influencent de plus en plus les réalités agricoles en amont et en aval, en particulier compte tenu de l’expansion de la bioéconomie. 

Dans les lignes qui suivent, je mets en évidence deux séries d’enseignements : ce que la politique industrielle peut apprendre de la longue histoire des interventions dans le domaine de l’agriculture, et la manière dont les stratégies industrielles vertes émergentes vont, à leur tour, remodeler l’agriculture. 

L’agriculture : un secteur longtemps façonné par les politiques publiques 

L’agriculture n’est pas un marché comme les autres. Partout dans le monde, elle est, de par sa conception, profondément faussée. Des niveaux de soutien représentant 25 à 30 % de la valeur de la production ne sont pas inhabituels pour certaines denrées, dépassant de loin les niveaux actuellement considérés comme significatifs dans le secteur manufacturier. Les gouvernements interviennent parce que l’agriculture a de multiples répercussions, tant économiques que non économiques, que les marchés seuls ne peuvent évaluer. Cela a conduit à un traitement spécifique de l’agriculture dans les négociations commerciales internationales, tant au niveau mondial que bilatéral. Par exemple, il a fallu un demi-siècle après la signature de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce pour que l’Accord du Cycle de l’Uruguay impose des disciplines en matière de subventions agricoles, et la question agricole reste un obstacle majeur à la conclusion des négociations du Cycle de Doha. 

Il y a plus de 20 ans, l’Union européenne a défendu sa politique agricole en mettant l’accent sur la multifonctionnalité de l’agriculture, à savoir sa contribution à l’emploi, à la sécurité alimentaire, à la préservation des paysages ruraux, à la culture, à la biodiversité et au tourisme. D’une part, la valeur sociale de l’agriculture dépasse souvent sa valeur marchande. D’autre part, les prix des denrées alimentaires sont déjà trop élevés pour un trop grand nombre de personnes dans le monde : 2,6 milliards de personnes dans le monde n’ont pas les moyens de s’alimenter sainement. 

Au cours des dernières décennies, la politique agricole a suivi une séquence familière dans tous les pays : 

• tout d’abord, une production accrue de denrées alimentaires, en particulier les produits de base. Tel était le mot d’ordre de la révolution verte.
• Ensuite, la stabilisation et l’augmentation des revenus agricoles, souvent lorsque la réalisation du premier objectif a entraîné une surproduction et une chute des prix agricoles.
• Ensuite, l’intégration des préoccupations environnementales et la limitation des externalités associées à la production agricole.
• Et maintenant, la promotion d’une alimentation plus saine et de la durabilité à long terme, tout en essayant de résoudre les problèmes liés aux modes de production faussés. 

Ces objectifs répondent tous à des besoins humains importants et couvrent différents aspects du programme de développement durable, notamment les résultats sociaux, économiques et environnementaux. Cependant, ils sont souvent contradictoires, ce qui conduit à des compromis, et leur poids dans les décisions politiques varie selon les périodes et les contextes de développement. Les politiques conçues après la guerre pour stimuler la production n’ont jamais eu pour objectif de minimiser l’impact environnemental, mais les gouvernements les adaptent aujourd’hui pour justifier des objectifs environnementaux ou pour les inscrire dans les règles de la « catégorie verte » de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui englobe les politiques considérées comme créant le moins de distorsions et remédiant aux défaillances du marché. Malheureusement, ces défaillances du marché sont réelles et les coûts s’accumulent, en particulier lorsque l’on en fait le suivi de la ferme à l’assiette : les systèmes agroalimentaires mondiaux imposent des coûts cachés équivalents à 10 % du PIB mondial, comme le montre l'Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), en raison de la dégradation des écosystèmes, de la perte de sols et des effets sur la santé liés à la sous-alimentation et à l’obésité. Les décideurs politiques sont donc confrontés à un double défi : garantir la sécurité alimentaire tout en veillant à ce que l’agriculture n’impose pas de coûts environnementaux et sanitaires insoutenables. 

Repenser les politiques et le programme de réorientation 

Le débat politique actuel sur l’agriculture est dominé par le concept de réorientation, qui consiste à réaffecter les dépenses publiques afin d’engranger davantage de valeur pour la société, en s’alignant sur de nouvelles priorités, notamment la durabilité, tout en minimisant les distorsions et l’inefficacité économique. 

Mais la réorientation est difficile, et les politiques passées ont des conséquences à long terme. La suppression des subventions passées n’est pas seulement un cauchemar politico-économique : aucune partie de la société n’aime voir ses avantages supprimés, mais c’est aussi un casse-tête économique. L’agriculture dépend de la terre, un actif immobile et durable dont le prix capitalise les subventions : des subventions agricoles plus élevées signifient des prix fonciers plus élevés. Leur suppression entraînerait la faillite des agriculteurs qui ont contracté des emprunts pour acheter des terres. Cette réalité politique et financière explique pourquoi les pays continuent de transférer des sommes importantes à l’agriculture et pourquoi les réformes sont lentes. Il est difficile pour les agriculteurs de verdir leurs pratiques alors que leurs comptes financiers sont dans le rouge. 

Le programme de réorientation doit relever deux défis distincts qui ont deux implications différentes pour la conception des politiques et les contribuables. 

• Le passage d’anciennes pratiques agricoles, souvent encouragées par des subventions « préjudiciables », à de nouvelles pratiques entraîne des coûts de transition. Par exemple, l’arrêt de la surutilisation d’engrais pour adopter des pratiques régénératrices qui améliorent la santé des sols à long terme est souvent associé à des pertes de rendement à court terme. Il est nécessaire d’aider les agriculteurs à rester rentables pendant la transition : les aides publiques peuvent contribuer à combler cet écart. Après la transition, le soutien peut progressivement diminuer et un nouvel équilibre garantissant la rentabilité des exploitations agricoles sera atteint.
• La fourniture à long terme de biens publics, en particulier de services écosystémiques, nécessite des paiements continus.
• Certaines pratiques, telles que l’agroforesterie, la séquestration du carbone dans les sols ou le maintien du couvert forestier, ont une valeur sociale élevée mais un faible rendement privé. Si la société souhaite obtenir ces résultats, elle doit les financer indéfiniment. Si de nouveaux marchés pourraient être créés et utilisés pour faciliter les transferts d’une partie de la société à d’autres avec une intervention publique limitée, dans de nombreux cas, le recours aux gouvernements et à l’argent des contribuables est la solution la plus immédiate. 

Ces idées font écho aux débats qui émergent actuellement dans le domaine de la politique industrielle : quels résultats achetons-nous, pour combien de temps et à quel compromis ? 

La sécurité alimentaire en tant que politique de sécurité nationale 

Depuis des siècles, le contrôle du pain et des greniers est un moyen de contrôler les peuples et les nations. Aujourd’hui, la sécurité alimentaire fait partie des priorités de nombreux pays en matière de sécurité nationale et interagit avec un réseau plus large de sécurités fondamentales : l’eau, l’énergie et la santé. Au niveau sectoriel, nous observons des similitudes entre l’argument de la « sécurité nationale » utilisé dans l’industrie et celui de la « sécurité alimentaire » ou de la « souveraineté alimentaire » utilisé dans l’agriculture. La logique est similaire : les pays veulent garantir un approvisionnement local en biens essentiels pour leur économie et leur population, et éviter de dépendre des puissances étrangères. Cependant, l’agriculture se comporte différemment, à l'inverse de la justification industrielle naissante. 

Contrairement à l’industrie manufacturière, la production agricole primaire présente des économies d'échelle limitées. L’apprentissage par la pratique à grande échelle est resté limité, et les pays ne peuvent pas simplement créer des exploitations agricoles gigantesques sans se heurter à des dommages environnementaux croissants, à des risques en matière de biosécurité et à des limites en termes de ressources. Le seul domaine où l’échelle importe est celui de la recherche et du développement (R&D), où des investissements importants peuvent transformer les variétés de cultures et les rendements. 

Dans la plupart des autres cas, l’expansion de la production nationale pour atteindre un certain degré d’autosuffisance peut créer plus de problèmes qu’elle n’en résout, tels que les risques de maladies, le stress environnemental et la pénurie d’eau. 

Les politiques pourraient améliorer l’efficacité, mais la notion de productivité doit être repensée 

L’agriculture nous oblige également à repenser les indicateurs de productivité. Les mesures traditionnelles, telles que le rendement à l’hectare, ne reflètent que la productivité des terres et non l’efficacité globale. Une petite exploitation agricole à haut rendement peut malgré tout générer un revenu très faible par travailleur. La productivité totale des facteurs est une notion plus pertinente, toujours privilégiée par les économistes, mais elle reste ancrée dans ce qui est évalué : les productions, les intrants et les facteurs commercialisés. Comme nous l’avons vu, la production agricole comporte de nombreux marchés manquants, ce qui entraîne des coûts cachés et des avantages oubliés. 

En collaboration avec l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la FAO élabore actuellement des mesures de la productivité durable, intégrant l’empreinte carbone, la consommation d’eau, les impacts sur la biodiversité et d’autres externalités non marchandes. Une politique qui semble inefficace en termes de marché peut considérablement améliorer le bien-être collectif et la productivité sociale lorsque l’on tient compte des avantages pour l’environnement et la santé. 

Les indicateurs de productivité appropriés serviront également de guide pour améliorer les politiques et les investissements. Par exemple, sur le long terme, les dépenses de R&D ont joué un rôle essentiel dans l’augmentation de la production tout en limitant la pression sur les terres. Cependant, les indicateurs de la productivité qui ne refléteront pas les avantages des technologies économes en eau, ou des solutions fondées sur la nature encourageront le maintien des anciens modèles d’innovation. 

Ce cadre plus large est essentiel, car la politique industrielle vise de plus en plus à atteindre des objectifs climatiques et de durabilité. 

L’influence des politiques industrielles et des politiques industrielles vertes sur l’agriculture 

L’agriculture ne fonctionne pas de manière isolée. Les politiques industrielles et climatiques déterminent le coût et la disponibilité des intrants, la structure des marchés et l’environnement concurrentiel pour les agriculteurs. 

Les liens en amont : les équipements, les intrants et l’énergie 

Certains pays soutiennent indirectement l’agriculture par le biais de leur politique industrielle. Les subventions accordées aux fabricants de tracteurs ou d’engrais leur permettent de vendre des intrants aux agriculteurs à un prix inférieur à leur coût de revient, sans que cela soit considéré comme une subvention agricole en vertu des règles de l’OMC. 

La politique énergétique a également une importance capitale. L’agriculture est un secteur très énergivore, et le prix élevé du carburant ou de l’électricité augmente les coûts de production. À l’inverse, l’énergie solaire à bas prix peut transformer les zones rurales, en permettant une irrigation abordable dans les régions éloignées du réseau électrique. 

La transition vers les énergies vertes (hydrogène, ammoniac vert) pourrait réduire les coûts des intrants à long terme. Mais la concurrence pour ces ressources s’intensifie, car l’ammoniac est un élément essentiel de l’industrie des engrais. Le transport maritime, par exemple, s’oriente vers des carburants à base d’ammoniac. Ces secteurs peuvent payer des prix plus élevés que les agriculteurs, ce qui risque d’évincer l’agriculture si les politiques n’anticipent pas les effets distributifs entre les pays et au sein de ceux-ci. 

Les liens en aval : les biocarburants et la bioéconomie 

La tendance mondiale à la décarbonisation entraînera une forte augmentation de la demande en biomasse, notamment pour les biocarburants, les bioplastiques et les matériaux de construction. Cette demande peut soutenir les agriculteurs en augmentant les prix des matières premières ou en créant de nouveaux marchés. 

Cependant, elle peut également créer des tensions : 

• l’opposition entre alimentation et carburant, comme on l’a vu lors des précédents booms des biocarburants.
• La concurrence pour les terres, en particulier dans les pays où les terres arables sont limitées.
• Les conflits politiques, lorsque les ministères du Commerce, de l’Environnement et de l’Agriculture sont en désaccord sur le fait de savoir si une politique doit viser à être « verte » ou à soutenir les producteurs nationaux : les matières premières durables et les matières premières d’origine locale ne sont pas synonymes. 

À mesure que le monde passe du carbone fossile au carbone biogénique, l’agriculture devient un fournisseur central de matières premières industrielles. Les implications économiques, environnementales et sociales sont énormes. 

Des capacités et des réalités budgétaires inégales 

Aujourd’hui, la moitié de tous les transferts budgétaires aux agriculteurs interviennent dans les pays à revenu élevé, l’autre moitié dans les pays à revenu intermédiaire, mais ce rapport évolue rapidement. Bien qu’ils comptent le plus grand nombre d’agriculteurs, les pays à faible revenu n’apportent pratiquement aucun soutien, simplement parce qu’ils ne disposent pas de la marge de manœuvre budgétaire nécessaire. 

Cette asymétrie est importante. À mesure que les politiques industrielles et industrielles vertes remodèlent l’agriculture à l’échelle mondiale, les pays riches seront mieux placés pour protéger les agriculteurs contre les coûts d’ajustement, tandis que les pays plus pauvres seront confrontés à des pressions plus vives dues aux contraintes du marché et aux nouvelles réglementations. 

Replacer l’agriculture au cœur du débat sur la politique industrielle 

L’agriculture offre des décennies d’expérience, positive et négative, qui peuvent éclairer la renaissance actuelle de la politique industrielle. Elle montre la difficulté de supprimer progressivement des subventions bien établies, l’importance de prendre en compte les externalités, le pouvoir de la R&D, l’économie politique de la terre et la nécessité d’aligner plusieurs objectifs sociétaux. 

Dans le même temps, les politiques industrielles et les politiques industrielles vertes émergentes transforment déjà l’agriculture dans le cadre des transitions énergétiques, de l’expansion de la bioéconomie, des marchés des intrants et des normes de durabilité. 

Nous devons donc considérer la politique industrielle non seulement sous l’angle de la compétitivité manufacturière, mais aussi à travers ses liens étroits avec les systèmes agroalimentaires, les moyens de subsistance ruraux et la durabilité mondiale. L’alignement de la transformation du système agroalimentaire sur l’évolution d’autres secteurs nécessite une stratégie holistique avec des objectifs clairs et la prise en compte des liens : c’est pourquoi la FAO a publié une feuille de route mondiale pour réaliser la sécurité alimentaire et la nutrition dans le contexte des actions climatiques, compatible avec la feuille de route de l’Agence internationale de l’énergie vers le zéro émission net. 

L’agriculture est à la fois une source d’enseignements et un secteur profondément affecté par les futures politiques industrielles. Ignorer ce lien reviendrait à négliger l’une des dimensions les plus critiques de la transformation économique dans les décennies à venir, ainsi qu’un secteur essentiel de notre vie quotidienne et de la géopolitique mondiale. 

David Laborde, directeur de la division de l’économie agroalimentaire, FAO.