La « réforme de l’Organisation mondiale du commerce » est le thème principal de la 14e Conférence ministérielle, mais qu’est-ce que cela signifie et à quoi pouvons-nous nous attendre ?

Derrière le slogan de la réforme de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se cache un ensemble complexe de débats sur la manière dont l’organisation prend ses décisions, dont ses règles influencent la concurrence entre les économies et dont elle répond aux priorités en matière de développement. Alors que les membres se préparent pour la 14e Conférence ministérielle (CM14), les attentes sont modestes, mais les choix qui seront faits aujourd’hui pourraient façonner le futur de l’OMC pour les années à venir. 

Les débats sur la réforme de l’OMC portent généralement sur deux aspects : la réforme de l’OMC en tant qu’organisation (c’est-à-dire ses principes, ses procédures et ses pratiques) et la réforme de l’ensemble des traités multilatéraux administrés par l’OMC (par exemple, ceux qui concernent l’agriculture, le commerce des services, les droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, etc.), qui régissent une grande partie des échanges internationaux, y compris l’équilibre des obligations prévues par ces traités entre les pays riches et les pays pauvres. 

Les gouvernements nourrissent depuis longtemps des griefs sur toutes ces questions, et les pressions exercées de longue date, combinées à l’instabilité économique et politique de l’année dernière, ont mis le débat en lumière. Au cours des derniers mois, un processus de discussion mené par un facilitateur désigné, Petter Ølberg, ambassadeur de la Norvège auprès de l’OMC, a permis de regrouper les nombreuses préoccupations et plaintes en trois catégories : 

• la prise de decision,
• la manière dont les règles devraient établir des conditions équitables entre les économies, et
• la manière dont les règles devraient protéger et faire progresser les priorités en matière de développement. 

Ces catégories reflètent les thèmes sur lesquels il existe le plus de convergence, mais certains membres restent réticents à l’égard de certains éléments de chaque catégorie, tandis que d’autres souhaiteraient que d’autres sujets soient abordés. 

La prise de décision (ou l’absence de prise de décision) et le consensus à l’OMC 

Dans la pratique, les décisions à l’OMC sont prises par consensus, ce qui signifie l’absence d’objection à une décision, et non l’unanimité en sa faveur. Cependant, au cours des dernières années, les objections sont devenues de plus en plus fréquentes, entravant les progrès tant sur le plan procédural que sur le fond. Par exemple, les Membres qui souhaitaient négocier des règles sur de nouveaux sujets (tels que le commerce électronique et la facilitation de l’investissement) ont pris les devants et sont désormais convenu de textes « plurilatéraux » d’accords sur ces deux sujets, les obligations de chaque traité ne s’appliquant qu’aux participants. Ils ont demandé à tous les autres Membres d’accepter d’incorporer ces accords dans le cadre juridique de l’OMC, ce qui n’a pas été possible en raison de l’opposition de plusieurs Membres (c’est-à-dire de l’absence de consensus). 

Dans la catégorie de la « prise de décision », deux défis connexes se posent donc : la crainte que la pratique du consensus soit utilisée pour empêcher certains Membres d’avancer sur des questions qui sont prioritaires pour eux, et le risque que le fait de permettre à des sous-groupes de Membres d’aller de l’avant puisse mettre de côté des questions importantes pour d’autres, tout en conduisant à un ensemble de règles mondiales plus fragmenté. Certains craignent également que les Membres bloquent même les décisions procédurales pour des raisons tactiques. Parmi les options créatives qui ont été proposées pour aller de l’avant figurent la possibilité pour les Membres de « participer » ou de « ne pas participer » à certaines décisions, ou l’élaboration de règles procédurales différentes pour différents types de décisions. 

Comment les règles de l’OMC devraient-elles évoluer pour « établir des conditions équitables » entre les économies ? 

Dans la catégorie « établir des conditions équitables » se trouvent les préoccupations relatives aux règles auxquelles les gouvernements devraient être soumis, plutôt qu’à la manière dont elles sont convenues. 

Le système actuel de règles limite les interventions gouvernementales qui créent des distorsions du marché mondial des biens et des services. Cependant, ces règles font l’objet de pressions croissantes. Certaines ont été soudaines. En 2020, la pandémie de COVID-19 a clairement montré que, du jour au lendemain, une grande partie du marché mondial pouvait tout simplement s’arrêter, et les gouvernements sont intervenus massivement, parfois de manière contraire aux règles de l’OMC, pour maintenir à flot leurs économies et les moyens de subsistance des populations. Cependant, le système semble avoir passé ce test de résistance avec succès, les Membres ayant reconnu le caractère sans précédent et exceptionnel de la crise. Un défi beaucoup plus important est apparu l’année dernière, lorsque les États-Unis ont imposé des droits de douane à d’autres membres de l’OMC, ce qui va à l’encontre du principe fondamental de l’OMC de non-discrimination entre les Membres, mais aussi des engagements pris par les États-Unis en matière de niveaux tarifaires convenus. Les autres gouvernements ont ainsi l’impression de mener une guerre commerciale en étant désavantagés ; pour riposter efficacement, ils estiment devoir relever leurs niveaux tarifaires au-delà des limites convenues en 1994. 

D’autres pressions s’accumulent depuis des décennies. L’ampleur des investissements du gouvernement chinois dans l’éducation et les infrastructures, ainsi que son implication directe dans le secteur privé, ont conduit de nombreux gouvernements de pays développés et en développement à protéger leurs propres entreprises afin d’éviter une dépendance totale vis-à-vis d’un géant industriel auquel ils ne font pas entièrement confiance. Ceux qui disposent de ressources financières rivalisent à coups de subventions. Ceux qui en manquent rivalisent en imposant des prescriptions en matière de contenu local et des restrictions à l’importation ou à l’exportation afin de renforcer les capacités locales. 

Les autres pressions clés à long terme sont liées aux technologies et au changement climatique. L’adaptation au changement climatique et son atténuation nécessitent des changements économiques que les gouvernements doivent mener. Ce faisant, les gouvernements souhaitent également que leurs propres entreprises bénéficient de la croissance de la nouvelle économie à faible émission de carbone. Parallèlement, les données deviennent une ressource essentielle, la capacité de traitement déterminant la capacité d’un pays à ajouter de la valeur, tant aux services qu’aux marchandises physiques. Lorsque les données décrivent le comportement des individus ou des systèmes nationaux critiques, les gouvernements peuvent et doivent déterminer la manière dont ces renseignements peuvent être utilisés. 

Enfin, une pression interne existe depuis la création de l’OMC, exercée par de nombreux pays en développement et les pays les moins avancés, qui soulignent les déséquilibres favorables aux pays développés dans plusieurs accords (par exemple, l’Accord sur l’agriculture, l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, etc.) négociés lors du cycle d’Uruguay. Ces pays ont exigé que ces déséquilibres soient corrigés afin que les règles favorisent des relations commerciales véritablement mutuellement avantageuses entre tous les membres de l’OMC, qu’ils soient développés, en développement ou parmi les moins avancés. 

De nombreux gouvernements estiment que les règles de l’OMC régissant la manière dont ils répondent à ces pressions sont trop contraignantes, ou tout simplement obsolètes et peu claires. Certains les jugent trop clémentes. Presque tous souhaitent qu’elles soient mises à jour et rendues « plus équitables ». Le défi réside dans le fait que l’équité est une notion subjective. L’intervention d’un pays visant à soutenir une entreprise en difficulté et à garantir l’approvisionnement national en machines importantes est, pour un autre pays, une distorsion des échanges qui coûte des parts de marché à ses entreprises et des emplois à son économie locale. Les règles de l’OMC ont été établies en 1994 afin d’équilibrer des considérations similaires. La question est donc de déterminer comment les gouvernements peuvent rééquilibrer les règles pour répondre aux nouvelles pressions politiques. Parmi les idées avancées pour aller de l’avant figurent notamment des modifications des règles relatives aux subventions et aux investissements publics, et/ou des recours dont peuvent se prévaloir les gouvernements lorsqu’ils estiment que les politiques d’autres pays portent atteinte à leurs intérêts. 

Quelle place occupe le développement dans la réforme de l’OMC ? 

Ce rééquilibrage ne peut prétendre que toutes les économies partent du même point de départ. C’est là que la troisième « catégorie » de la discussion sur la réforme prend toute son importance : comment les travaux actuels de l’OMC, et toute nouvelle règle, devraient-ils être conçus pour protéger et promouvoir les intérêts des pays en développement ? 

Le débat s’est concentré sur le concept de « traitement spécial et différencié » (TSD), c’est-à-dire le traitement différent dont bénéficient les pays en développement membres de l’OMC en vertu des accords de l’OMC. Ce traitement inclut des délais plus longs pour la mise en œuvre de nouveaux engagements, une assistance technique pour les aider dans leurs efforts de réforme et, parfois, un niveau d’engagement totalement différent de celui des pays développés membres. 

Les préoccupations dans cette catégorie portent à la fois sur l’efficacité du TSD existant et sur la forme que devrait prendre le traitement différencié dans les règles futures. Certains gouvernements estiment que le TSD est trop large, qu’il s’applique à certains pays en développement très grands et compétitifs, et qu’il devrait être fondé sur les besoins spécifiques d’un groupe plus restreint de Membres. D’autres affirment que le traitement spécial est un droit inhérent lié au statut (autodéterminé) d’un Membre en tant que pays en développement et considèrent que la solidarité qui découle du fait que les grands pays en développement bénéficient du traitement spécial et différencié est essentielle à son maintien pour les Membres plus petits. Parmi les options créatives pour aller de l’avant figure l’idée d’un traitement différencié plus ciblé, basé sur des défis politiques spécifiques ou des Membres spécifiques : par exemple, la Chine a déjà indiqué qu’elle renoncerait à utiliser le traitement spécial et différencié dans les futurs accords. 

Il existe également de nombreux liens entre le débat sur le développement et l’équité des conditions : certains gouvernements en développement considèrent que les règles actuelles sont trop contraignantes, et souhaitent disposer d’une plus grande marge de manœuvre pour soutenir l’industrialisation dans le cadre de leurs plans de développement, par exemple. D’autres considèrent que les règles sont trop restrictives et incapables de réguler les nombreuses méthodes sophistiquées utilisées par les gouvernements pour fausser les marchés afin de soutenir leurs propres entreprises. Toutes ces questions reposent sur un problème de confiance : de nombreux Membres estiment que le système actuel de règles favorise les pays les plus puissants. Alors que ces mêmes pays puissants utilisent de plus en plus la politique commerciale pour atteindre leurs objectifs économiques et politiques, les conditions semblent se détériorer encore davantage pour les petits acteurs. 

À l’approche de la CM14, les délégations de l’OMC se réuniront régulièrement afin d’élaborer un programme de travail de deux ans sur ces questions, qui pourra être approuvé par les ministres. Ces semaines seront cruciales. Si les Membres restent prisonniers de leur volonté de dominer le programme de travail et d’exclure les priorités des autres, l’occasion de construire une confiance fragile pour entamer ce dialogue sera manquée. En revanche, s’ils parviennent à élaborer un programme de travail équilibré dans lequel tous les Membres peuvent voir leurs priorités reflétées et que leurs ministres peuvent approuver, ce sera un succès. 

Il ne faut pas s’attendre à ce que la CM14 apporte des solutions aux défis complexes auxquels sont confrontés le fonctionnement actuel et les accords de l’OMC. Cependant, elle peut et doit convenir d’un programme de travail équilibré pour relever ces défis afin de jeter les bases d’une conversation honnête et constructive entre les membres de l’OMC sur un nouvel ensemble de règles applicables. 

Cet article s’inspire d’un article plus long que j’ai publié en octobre 2025 intitulé « What You Need to Know About WTO Reform » (Ce qu’il faut savoir sur la réforme de l’OMC, en anglais uniquement).