Membres de l'Organisation mondiale du commerce : ne jetez pas l’éponge, parachevez les négociations sur les subventions à la pêche

En juin 2022, les gouvernements du monde entier ont fait un grand pas en avant dans la protection des océans en adoptant l'Accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les subventions à la pêche, connu sous le nom de « Volet 1 » sur la pêche dans le jargon de l'OMC. Cet accord fixe des règles mondiales contraignantes qui, pour la première fois, obligent les gouvernements à tenir compte de la légalité et de la durabilité des activités de pêche qu'ils subventionnent.

Cependant, le travail de l'OMC en faveur de la réduction des subventions préjudiciables à la pêche ne s'arrête pas là. Les deux tiers des 166 membres de l'organisation doivent ratifier le volet 1 pour qu'il entre en vigueur. En date de mars 2025, 94 des 111 membres requis l'avaient fait. Les ministres du Commerce ont également convenu en 2022 de poursuivre les négociations sur des règles supplémentaires en suspens, appelées Volet 2 de la pêche, pour réglementer les subventions qui encouragent la surpêche et la surcapacité. Ces discussions ne sont pas encore terminées. Bien que le volet 1 comprenne des règles visant à limiter l'octroi de subventions dans des situations spécifiques qui suscitent des préoccupations immédiates quant à la légalité ou à la durabilité des activités de pêche subventionnées, elles ne tiennent pas compte de la contribution plus large des subventions à la surpêche.

Le travail de l'OMC en faveur de la réduction des subventions préjudiciables à la pêche ne s'arrête pas là.

Des règles plus larges, telles que celles qui seraient établies dans le cadre du volet 2, exigeraient des gouvernements qu'ils suppriment progressivement les subventions qui entraînent une surcapacité des flottes de pêche et favorisent une pêche au-delà des limites durables. Ces subventions préjudiciables réduisent artificiellement les coûts du carburant, de la construction des navires et d'autres coûts opérationnels et d'investissement, permettant aux flottes de s'aventurer plus loin en mer pendant de plus longues périodes et de capturer plus de poissons, au-delà des limites durables. Bon nombre de ces flottes ne seraient pas viables sans les subventions gouvernementales.

Selon le rapport 2024 de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture sur la situation mondiale des pêches et de l'aquaculture, le pourcentage de stocks halieutiques exploités de manière non durable est passé de 35,4 % en 2019 à près de 38 % en 2021, dernière année pour laquelle des données fiables sont disponibles. Les gouvernements continuent d'accorder aux flottes de pêche 22 milliards USD par an de subventions qui encouragent la surpêche. Les subventions sont principalement destinées aux flottes industrielles (environ 80 % des 35 milliards de dollars de subventions mondiales), tandis que seulement 19 % sont destinées aux petits pêcheurs. Les scientifiques du monde entier soutiennent le parachèvement du volet 1 et des règles supplémentaires du volet 2. Avant l'adoption du volet 1, près de 300 scientifiques avaient signé une lettre publiée dans la revue Science pour demander la finalisation de l'accord. Et l'année dernière, plus de 300 scientifiques ont signé une lettre ouverte appelant à la finalisation du volet 2. En outre, la coalition Stop Funding Overfishing, qui regroupe 180 organisations de la société civile soutenant la limitation des subventions préjudiciables à la pêche, a publié une déclaration appelant à la finalisation rapide du volet 2.

Du volet 1 au volet 2 : l'importance d'un accord complet

Les écosystèmes marins sont essentiels à la biodiversité mondiale, fournissant de la nourriture et des moyens de subsistance, et contribuant à la régulation du climat. Cependant, seuls des océans en bonne santé peuvent procurer ces bénéfices, la surpêche nuisant gravement à la santé et à la résilience des océans. C'est pourquoi le volet 1 est conçu pour aider à corriger le cap à long terme. L'accord interdit les subventions dans les situations où elles sont les plus dangereuses pour la durabilité. Plus précisément, l'accord interdit l'octroi de subventions lorsque (a) il a été constaté que la pêche est illégale, non déclarée et non réglementée, (b) un stock de poissons a été évalué comme étant surexploité et qu'aucune mesure de gestion des pêches n'est mise en œuvre pour le reconstituer à des niveaux sains, et (c) la pêche cible des stocks non réglementés en haute mer, c'est-à-dire en dehors de la compétence de toute organisation ou arrangement régional de gestion des pêches compétent. En outre, le volet 1 fournit une base pour accroître la transparence des données, renforcer la responsabilité et mettre en place les fondements d'une discipline attendue depuis longtemps des pratiques d'octroi des subventions à la pêche.

Des règles plus larges sont nécessaires pour éliminer progressivement les subventions qui encouragent une surcapacité des flottes de pêche et des niveaux de pêche non durables au-delà des interdictions plus ciblées du volet 1.

Cependant, comme indiqué ci-dessus, l'adoption du volet 1 ne permettra pas de s'attaquer aux subventions qui augmentent la capacité et l'effort de pêche et qui provoquent des distorsions économiques qui épuisent les ressources marines en abaissant les coûts fixes du capital productif et les coûts variables de la production elle-même. Par conséquent, des règles plus larges sont nécessaires pour éliminer progressivement les subventions qui encouragent une surcapacité des flottes de pêche et des niveaux de pêche non durables au-delà des interdictions plus ciblées du volet 1.

L'adoption et la mise en œuvre d'un accord au titre du volet 2 incluant une interdiction générale de toutes les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche donnerait aux membres de l'OMC l'occasion d'apporter une contribution ciblée mais cruciale pour mettre fin au défi mondial de la surpêche. D'un autre côté, les retards persistants dans son adoption risquent de compromettre les progrès importants déjà réalisés grâce aux négociations. Les récents projets d'accord au titre du volet 2 témoignent d'un équilibre possible, avec des exemptions pour les pêcheries bien gérées et des dérogations pour les pays en développement afin de faciliter la mise en œuvre. Ils reflètent la volonté politique des membres de l'OMC et les compromis qui pourraient être trouvés après des années de négociations complexes et difficiles.

La pêche en eaux lointaines, une pratique qui consiste pour les pays à pêcher au-delà de leurs eaux territoriales, illustre encore davantage la nécessité pour l'OMC d'adopter le volet 2. Bien que le volet 1 interdise aux gouvernements de subventionner la pêche en haute mer non réglementée, ils peuvent continuer de soutenir l'exploitation des ressources dans les eaux d'autres pays. En 2018, cinq économies (la Chine, la Corée du Sud, le Japon, le Taipei chinois et l'Union européenne) ont à elles seules dépensé environ 1,5 milliard de dollars en subventions préjudiciables à la pêche hauturière.

La bonne nouvelle, c'est que des progrès substantiels ont été accomplis au cours des deux dernières années en vue de la conclusion des nouvelles règles au titre du volet 2 de la pêche, et ces progrès doivent se poursuivre. À la fin de l'année dernière, le président des négociations a fait circuler un nouveau projet de texte qui a recueilli un large soutien mais n'a pas obtenu l'approbation unanime, empêchant ainsi la conclusion des négociations. L'Inde, en particulier, a soulevé des objections à divers éléments du projet de texte du volet 2 et a fait circuler des documents détaillés exposant ses préoccupations, empêchant ainsi les membres de parvenir au consensus nécessaire à l'adoption du texte.

Une situation délicate

La nature prolongée des négociations du volet 2 de la pêche a eu l'effet de montagnes russes pour de nombreux participants et observateurs, alors que les membres se rapprochaient peu à peu d'un consensus. Pendant ce temps, le statu quo continue de nuire à la santé des océans et aux communautés dont l'alimentation et les moyens de subsistance dépendent de stocks de poissons durables.

Le statu quo continue de nuire à la santé des océans et aux communautés dont l'alimentation et les moyens de subsistance dépendent de stocks de poissons durables.

Les membres de l'OMC ont obtenu des compromis durement acquis dans le cadre de leurs efforts pour s'acquitter du mandat convenu visant à établir un cadre global pour réduire les subventions préjudiciables à la pêche.

Le projet d'accord représente une avancée significative par rapport à la situation actuelle, dans laquelle la surpêche subventionnée porte également atteinte aux petits pêcheurs et aux communautés les plus vulnérables dont l'alimentation et les moyens de subsistance dépendent de stocks de poissons sains. À cette fin, l'accord prévoit l'interdiction générale des subventions qui augmentent la capacité de pêche, qui sont préjudiciables et qui contribuent à la surpêche, à moins que des mesures de gestion crédibles ne soient mises en place. Il impose également une plus grande responsabilité et une plus grande obligation de rendre compte aux principaux pays subventionneurs, tout en offrant une certaine souplesse à ceux qui contribuent le moins à la crise mondiale de la surpêche.

Ces éléments du projet ne doivent pas être perdus à l'heure où les négociations se poursuivent. Compte tenu des impacts écologiques majeurs de la pêche lointaine et des effets transfrontaliers de la pêche en haute mer, il est également crucial de maintenir une discipline spécifique sur les subventions qui favorisent la pêche dans les zones situées au-delà des juridictions nationales.

Il sera important de finaliser les accords au titre du volet 1 et du volet 2 pour pouvoir réaliser d'autres objectifs multilatéraux. Le Cadre mondial de la biodiversité, en vertu duquel les nations se sont engagées à éliminer progressivement et à réformer 500 milliards USD de subventions préjudiciables d'ici à 2030, accentue la pression pour faire avancer les discussions de l'OMC. La réduction des subventions publiques préjudiciables à la pêche, estimées à 22 milliards USD par an, constituerait un premier pas positif vers cet objectif. L'achèvement et la mise en œuvre des volets 1 et 2 de la pêche représenteraient des étapes clés vers la réaffectation des ressources en faveur de la protection des écosystèmes océaniques et d'un soutien plus efficace aux communautés de pêcheurs. Il sera important de maintenir la dynamique vers ces deux objectifs tout au long de l'année.

La Conférence des Nations Unies sur l'océan offre de nombreuses opportunités

La troisième Conférence des Nations Unies sur l'océan (UNOC3), qui se tiendra en juin à Nice, en France, est l'occasion de maintenir la question des subventions à la pêche sur le devant de la scène mondiale. Cette réunion offre une tribune mondiale pour promouvoir la conservation des océans et évaluer les progrès des Objectifs de développement durable (ODD), en particulier l'objectif 14, qui met l'accent sur la conservation et l'utilisation durable des océans. La cible 14.6 appelle à mettre un terme aux subventions qui contribuent à la surpêche et fixe à 2020 la date limite pour la conclusion des négociations de l'OMC. Nous avons maintenant cinq ans de retard.

L'UNOC3 est l'occasion de galvaniser l'élan mondial et de favoriser des engagements de haut niveau, notamment celui de finaliser l'Accord sur les subventions à la pêche. C'est une opportunité pour les dirigeants mondiaux et les membres de l'OMC de faire preuve du leadership dont nous avons tant besoin pour lutter contre la crise de la surpêche et accélérer l'action collective en la matière. L'entrée en vigueur du volet 1 à Nice permettrait de montrer des progrès tangibles et de donner le ton pour aborder les questions en suspens dans les négociations actuelles du volet 2.

C'est une opportunité pour les dirigeants mondiaux et les membres de l'OMC de faire preuve du leadership dont nous avons tant besoin pour lutter contre la crise de la surpêche et accélérer l'action collective en la matière.

Par ailleurs, l'UNOC3 offre l'occasion de renforcer la corrélation entre la santé des océans et le bien-être de l'humanité. Les membres de l'OMC, la société civile et toute personne intéressée par la santé des océans devraient tirer parti de la plateforme de haut niveau qu'offre la conférence pour souligner l'urgence de mettre en œuvre le volet 1 de la pêche et de parachever le volet 2, ces deux étapes étant essentielles pour contribuer à inverser la dégradation des écosystèmes marins.

Les disciplines de l'OMC sur les subventions à la pêche ne sont pas de simples questions commerciales ; elles concernent fondamentalement la survie à long terme des populations halieutiques et des écosystèmes marins dont dépendent des milliards de personnes. Compte tenu de l'importance des enjeux, les membres de l'OMC doivent agir de manière décisive pour adopter dès que possible les dispositions supplémentaires qui contribueront à la réalisation des ODD. Cela permettrait également de renforcer considérablement la crédibilité et la pertinence de l'OMC en tant que forum capable de relever les défis mondiaux et de promouvoir la coopération multilatérale.

À l'approche de l'UNOC3, le moment est venu pour la communauté internationale de réaffirmer son engagement à réduire les subventions préjudiciables à la pêche, à préserver les progrès déjà accomplis et, surtout, à accélérer son action. Il est temps de boucler ce projet de longue haleine.

Anna Holl Buhl est conseillère politique principale au WWF et Megan Jungwiwattanaporn travaille pour The Pew Charitable Trusts.