Anciennes règles, nouvelles réalités : comment la politique industrielle bouscule le commerce mondial

Plusieurs pays ont récemment entrepris de repenser leur politique industrielle. Autrefois considérées comme protectionnistes, ces initiatives gouvernementales visant à façonner ou à soutenir des secteurs spécifiques sont de plus en plus perçues comme essentielles pour mener à bien l’action climatique, sécuriser les chaînes d’approvisionnement, répondre aux besoins en énergie, développer de nouvelles industries et créer des emplois. 

Chaque économie choisit les outils qui sont le mieux adaptés à ses besoins, mais à mesure que ces politiques s’imposent à l’échelle mondiale, des questions fondamentales se posent : les nouveaux instruments de politique industrielle sont-ils compatibles avec les règles commerciales multilatérales existantes ? Si ce n’est pas le cas, quels changements sont nécessaires ? Les pays ont-ils besoin de plus ou de moins de marge de manœuvre dans le cadre de ces règles ? Comment ces discussions s’inscrivent-elles dans le contexte plus large de la réforme de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ? Et quel rôle la coopération internationale devrait-elle jouer dans l’élaboration de la prochaine génération de politiques industrielles ? 

L’OMC : un ancien système confronté à de nouvelles réalités 

Le système commercial des années 1990 a été façonné par l’optimisme d’un ordre mondial en voie de libéralisation et reflétait une grande foi dans le consensus de Washington. Il partait du principe que ce sont les marchés, et non les gouvernements, qui stimulent l’efficacité et la croissance, considérant les subventions, les prescriptions relatives à la teneur en éléments locaux et l’intervention de l’État comme des distorsions plutôt que comme des instruments de transformation structurelle. La priorité était la réduction des droits de douane et l’avantage comparatif plutôt que le climat, la durabilité et la résilience. 

En 2026, l’ambition climatique n’est plus un sujet marginal dans les discussions commerciales. La géopolitique est à nouveau fracturée. Les priorités se sont déplacées vers des domaines tels que les chaînes d’approvisionnement et la sécurité nationale, l’autonomie stratégique et la résilience industrielle, souvent au détriment de l’avantage comparatif. Tout comme les États-Unis et l’Union européenne, la Chine est une puissance industrielle établie, suivie par plusieurs autres économies émergentes du Sud. 

Ces réalités en constante évolution alimentent les débats sur l’adéquation des règles multilatérales existantes aux besoins des instruments de politique industrielle utilisés par les pays, tels que les subventions, les prescriptions relatives à la teneur en éléments locaux, les restrictions à l’exportation, les droits de douane et le transfert de technologie. Chacune de ces mesures politiques soulève des questions politiques complexes. 

Les subventions : les subventions sont des instruments importants pour le développement industriel et la transformation verte, mais elles restent limitées par les règles de l’OMC qui interdisent les subventions subordonnées aux exportations et les subventions liées à la teneur en éléments d’origine nationale, et qui permettent de contester les mesures dont les effets négatifs sur les autres membres ont été prouvés. Dans l’économie mondiale du XXIe siècle en pleine expansion, certains pays sont confrontés à un exercice d’équilibre difficile : ils souhaitent accroître leur soutien à la transformation verte ou numérique, tout en évitant les risques de surcapacité et de distorsions des échanges sur les marchés internationaux. Les pays disposant d’une marge de manœuvre budgétaire limitée sont confrontés à un défi différent : ils cherchent des manières de soutenir les industries nationales d’importance stratégique sans savoir avec certitude comment y parvenir dans le cadre des disciplines existantes de l’OMC. Après l’expiration de l’article 8 de l’Accord de l’OMC sur les subventions, l’absence de dispositions reflétant les externalités positives de certaines subventions (telles que l’atténuation du changement climatique et la réduction de l’empreinte carbone) a conduit certains à se demander si le cadre actuel de l’OMC ne devrait pas faire davantage pour tenir compte des priorités industrielles et climatiques modernes, par exemple en accordant une plus grande marge de manœuvre politique à certaines subventions vertes. 

Les prescriptions relatives à la teneur en éléments locaux : elles obligent les entités à s’approvisionner en partie (pour des biens, des services ou les deux) dans le pays où elles opèrent. Si l’objectif est généralement de stimuler la production nationale, de renforcer les capacités dans des secteurs stratégiques et de créer des emplois, ces mesures s’inscrivent difficilement dans le cadre existant de l’OMC sur le traitement national, les investissements et les subventions, qui limite les préférences accordées aux intrants locaux par rapport aux intrants importés. Cette tension a suscité des débats sur l’efficacité des règles existantes et leur capacité à s’adapter à ces politiques, en particulier dans le contexte des efforts visant à protéger les industries locales face à l’augmentation des risques géopolitiques et de ceux liés aux chaînes d’approvisionnement. 

Les restrictions à l’exportation : les pays ont recours aux restrictions à l’exportation pour limiter les exportations de ressources telles que les produits agricoles ou les minéraux critiques afin de garantir leur approvisionnement national, de prévenir les pénuries ou de gérer les fluctuations de prix. Les règles de l’OMC découragent de telles restrictions, car elles créent une distorsion des échanges et limitent indûment l’accès des autres pays aux marchandises, à moins qu’elles ne soient temporaires et justifiées. Alors que de plus en plus de pays riches en ressources s’appuient sur les restrictions à l’exportation pour gérer les risques liés aux chaînes d’approvisionnement, les pressions géopolitiques et la course aux technologies vertes, la question est de savoir si et comment les règles de l’OMC devraient être mises à jour pour répondre aux préoccupations actuelles en matière de résilience, d’autonomie stratégique et d’accès équitable aux intrants essentiels. 

Les droits d’importation : les droits de douane ont toujours été utilisés par les membres de l’OMC pour diverses raisons, allant de l’augmentation des recettes fiscales à la protection des industries nationales contre la concurrence étrangère. Ils sont autorisés par les règles de l’OMC, à condition qu’ils restent dans les limites des engagements pris par chaque Membre. Cependant, le recours croissant aux droits de douane en réponse à la concurrence mondiale et aux tensions géopolitiques a récemment suscité des interrogations. Certains pays estiment que les limites tarifaires négociées il y a trois décennies ne leur permettent pas de répondre aux réalités économiques actuelles. Beaucoup d’autres, cependant, apprécient la prévisibilité que les taux tarifaires consolidés apportent au système commercial multilatéral. 

Le transfert de technologie : le transfert de technologie est essentiel pour permettre aux pays en développement et aux pays les moins avancés de stimuler l’innovation nationale, d’encourager les partenariats d’investissement étrangers à long terme et de renforcer les capacités locales, plutôt que de rester dépendants des importations. Le débat sur les moyens les plus efficaces de transférer la technologie est presque aussi ancien que le concept lui-même : les options possibles vont de la simple importation des biens ou services nécessaires, à l’obligation pour les entreprises étrangères de partager leurs connaissances, leurs compétences et/ou leur propriété intellectuelle avec des partenaires nationaux. Certains pays considèrent que ces obligations exercent une pression injuste sur les entreprises étrangères pour les amener à partager leurs connaissances ou leur propriété intellectuelle, ce qui peut non seulement être contraire aux règles de l’OMC en matière de propriété intellectuelle et d’investissement, mais aussi décourager l’innovation. D’un autre côté, le simple achat de technologies peut s’avérer prohibitif pour de nombreux pays en développement. Avec l’évolution rapide des technologies vertes, des infrastructures numériques et des innovations critiques, la question de savoir comment la politique commerciale pourrait à la fois soutenir et protéger l’innovation tout en garantissant un accès équitable aux technologies critiques est au cœur des discussions sur les politiques industrielles dans de nombreuses économies en développement. 

Les prochaines étapes pour une conversation multilatérale 

Les gouvernements sont confrontés à une série de questions systémiques quant à l’adéquation des règles conçues à une autre époque économique avec la nouvelle ère des politiques industrielles visant à stimuler la transition écologique, la transformation numérique et la résilience des chaînes d’approvisionnement. Une autre dimension importante de ce débat est le fait indéniable que les pays ne partent pas tous du même point : dans de nombreux pays en développement, les gouvernements n’ont pas accès à des ressources fiscales importantes ni à des ressources naturelles abondantes pour stimuler leur économie. C’est dans ce contexte que le débat multilatéral sur la politique industrielle a suscité un regain d’intérêt. 

L’OMC offre à ses membres un forum structuré pour administrer les règles commerciales existantes et en discuter. Il s’agit notamment des comités permanents, dont les fonctions se limitent à la transparence, à la notification et aux discussions sur la mise en œuvre des dispositions des accords pertinents, ainsi que de l’organe chargé de régler les différends, qui contribue à clarifier l’application des règles existantes. L’élaboration de règles officielles ou la modification des règles existantes nécessite un mandat de négociation explicite de la part des Membres, et à l’heure actuelle, aucun mandat de ce type n’existe pour négocier de nouvelles règles visant à répondre aux pressions de la politique industrielle moderne. Jusqu’à présent, les discussions des membres de l’OMC sur la politique industrielle et son intersection avec les règles commerciales se déroulent dans le cadre de dialogues et de discussions structurés mais informels entre petits groupes, au cours desquels les Membres intéressés échangent des renseignements et explorent les questions politiques émergentes. 

Ces dialogues informels de l’OMC ont porté sur divers thèmes liés à la politique industrielle, notamment le rôle des banques publiques et des fonds d’investissement dans le financement des politiques industrielles, la relation entre la politique industrielle et la résilience des chaînes d’approvisionnement, le rôle des règles de l’OMC, les défis en matière de transparence et les disciplines de l’OMC en matière de subventions. 

Une autre initiative, les discussions structurées sur le commerce et la durabilité environnementale, bien que principalement axées sur des thèmes liés à l’environnement et au climat, comprend également un groupe de travail informel sur les subventions. Ce groupe, à composition non limitée, s’est penché ces dernières années sur les effets environnementaux positifs et négatifs potentiels des subventions, ainsi que sur leurs incidences sur le commerce. Les discussions ont porté sur divers thèmes et secteurs tels que les subventions industrielles vertes, les subventions liées aux minéraux critiques, les industries à forte consommation d’énergie, l’hydrogène vert et les énergies renouvelables, et la transition sobre en carbone. Les discussions structurées ont permis aux Membres de partager leurs données d’expérience et leurs pratiques, notamment les principaux éléments de conception de leurs programmes et les défis auxquels sont confrontés les pays en développement. Lors de la 14e Conférence ministérielle de l’OMC (CM14), un ensemble de résultats des Discussions structurées, comprenant un communiqué ministériel des coorganisateurs, un document global pour la CM14 et les documents finals des quatre groupes de travail des discussions structurées, devrait être présenté. 

Enfin, le processus global de réforme de l’OMC comprend un axe de travail centré sur l’examen de l’adéquation des règles de l’OMC au regard des pressions auxquelles sont confrontés les gouvernements. Bien que les discussions menées dans les forums susmentionnés ne remplacent pas le processus de réforme officiel, elles constituent un canal important permettant aux Membres de tester des idées, de partager des renseignements techniques, de parvenir à une compréhension commune des enjeux et, à terme, de contribuer à l’obtention de résultats plus officiels. 

Les perspectives d’avenir 

La résurgence de la politique industrielle a mis en évidence les tensions croissantes entre le système commercial fondé sur des règles vieilles de plusieurs décennies et les défis de l’ère actuelle marquée par des crises multiples, où les enjeux climatiques, sécuritaires et de développement se recoupent. 

Les négociateurs commerciaux et les organisations de la société civile participent activement au débat sur la nécessité de modifier le cadre de l’OMC afin de l’adapter et de refléter les externalités positives, de remédier aux asymétries réglementaires et de résoudre les contraintes de capacité auxquelles sont confrontés de nombreux pays en développement. Une discussion intense sur la compatibilité de nombreux instruments contemporains avec les règles commerciales multilatérales n’a peut-être pas abouti à une conclusion, mais beaucoup estiment que les objectifs, la conception et l’ampleur de ces instruments pourraient avoir du mal à s’adapter au cadre existant. 

Ces débats et discussions irrésolus démontrent que les objectifs actuels de la politique industrielle testent toujours plus les limites du cadre existant de l’OMC. Dans l’ensemble, les discussions décrites ci-dessus soulignent l’incertitude persistante quant à la mesure dans laquelle les disciplines existantes peuvent s’adapter et équilibrer les priorités politiques actuelles, en particulier dans des domaines tels que l’action climatique et le développement économique. Par conséquent, les questions relatives à l’adéquation du système commercial multilatéral et sa capacité à relever les défis actuels de la politique industrielle restent ouvertes dans le cadre du débat plus large sur l’avenir de l’OMC. 

La CM14 offre aux ministres une occasion cruciale de permettre à leurs délégués à l’OMC de poursuivre ce travail important qui concerne l’ensemble des Membres, probablement dans le cadre de la réforme de l’OMC. Les prochaines étapes pourraient se concentrer sur l’identification des intérêts et des priorités communs à approfondir et à analyser avant que le débat ne se tourne, à terme, vers des questions importantes concernant la nécessité d’ajuster le cadre juridique. Il est essentiel que cette conversation reflète les réalités et les priorités des pays en développement et des pays les moins avancés Membres autant que celles des grandes puissances et des puissances moyennes.