Les subventions à la pêche à la croisée des chemins

Alors que les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se préparent pour la 14e Conférence ministérielle (CM14) qui se tiendra à Yaoundé, au Cameroun, ils font face à un choix décisif : faire fond sur l’accord historique de 2022 sur les subventions à la pêche en s’engageant à mettre en place des disciplines supplémentaires en matière de surcapacité et de surpêche, ou risquer de perdre leur élan et de compromettre un accord environnemental historique. La clause d’extinction étant désormais en vigueur, le temps presse. 

Partout dans le monde, les stocks halieutiques subissent une pression croissante. Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), 38 % des stocks halieutiques marins évalués sont victimes de surpêche. Mais il ne s’agit pas seulement d’un problème environnemental. La sécurité alimentaire, l’emploi et les revenus de centaines de millions de personnes dépendent directement ou indirectement de la pêche, en particulier dans les pays côtiers et insulaires en développement. 

Les subventions accordées par les gouvernements sont l’un des facteurs qui contribuent à la surpêche. Certains types de subventions à la pêche réduisent le coût de la pêche ou augmentent les recettes, ce qui encourage les flottes à pêcher davantage, à parcourir de plus longues distances et à rester en mer plus longtemps que ce qui serait économiquement viable sans ces subventions. Selon les estimations mondiales, les subventions à la pêche se sont élevées à plus de 35 milliards d’USD en 2018, une grande partie étant consacrée à des activités qui augmentent la capacité de pêche. Autrement dit, les fonds publics permettent souvent de pêcher au-delà des limites durables de l’océan. 

C’est pourquoi les subventions à la pêche sont à l’ordre du jour de l’OMC depuis plus de deux décennies et pourquoi l’organisation se trouve aujourd’hui à un moment charnière à l’approche de la CM14 à Yaoundé, au Cameroun. 

Ce qui a déjà été accompli : une première étape historique 

Après plus de 20 ans de négociations, les membres de l’OMC sont parvenus à un accord historique en 2022. L’Accord sur les subventions à la pêche, adopté lors de la CM12 à Genève, est le premier accord de l’OMC ayant pour objectif explicite la durabilité environnementale. Il répond également directement à la cible 14.6 des objectifs de développement durable des Nations Unies, qui appelle à l’interdiction des subventions à la pêche préjudiciables. 

Cet accord est entré en vigueur en septembre 2025, après le dépôt des instruments d’acceptation des deux tiers des membres de l’OMC. Il s’agit d’une étape importante pour le système commercial multilatéral. Pour la première fois, des règles commerciales mondiales contraignantes imposent désormais des limites claires au soutien gouvernemental qui contribue directement à l’épuisement des ressources marines. 

L’accord de 2022, souvent appelé « volet 1 de la pêche », interdit les subventions dans les situations les plus clairement préjudiciables. Il s’agit notamment des subventions accordées à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, des subventions accordées à la pêche des stocks surexploités lorsqu’aucune mesure de reconstitution n’est en place, ainsi que des subventions accordées à la pêche non réglementée en haute mer. Ces règles sont importantes car elles ciblent les subventions les plus préjudiciables à l’environnement et les plus difficiles à justifier. 

Il est toutefois important de noter que l’accord de 2022 ne couvre pas toutes les règles souhaitées par les membres. Si son entrée en vigueur constitue une avancée majeure, il a toujours été conçu comme une première étape plutôt que comme une solution globale au problème de la surpêche. 

En quoi des disciplines supplémentaires sont nécessaires 

Le volet 1 de la pêche traite des situations les plus alarmantes en matière de pêche subventionnée, mais ne s’attaque pas au problème dans son ensemble. Les subventions peuvent rester préjudiciables même lorsque la pêche est légale ou lorsque les stocks ne sont pas encore officiellement considérés comme surexploités. La plupart des subventions sont accordées aux grands navires, ce qui leur confère un avantage supplémentaire par rapport aux petits acteurs, dont beaucoup peuvent également être plus vulnérables aux effets de la surpêche. Selon les estimations, sur les 35,4 milliards d’USD de subventions mondiales accordées à la pêche en 2018, seuls 19 % ont été versés à la pêche artisanale, tandis que plus de 80 % ont été versés aux flottes industrielles à grande échelle. 

C’est là qu’intervient l’idée de disciplines supplémentaires, souvent appelées « volet 2 de la pêche ». Ces négociations visent à réglementer les subventions qui contribuent de manière plus générale à la surcapacité des flottes de pêche et à la surpêche, et pas seulement dans des situations spécifiques et alarmantes. L’objectif est préventif : empêcher que les subventions poussent les flottes à dépasser les limites durables. 

Sans ces règles plus larges, le cadre de l’OMC risque de s’attaquer aux symptômes de la surpêche plutôt qu’à ses causes sous-jacentes et structurelles. 

Comment y parvenir : les progrès et les presque-accords 

En 2022, les membres de l’OMC se sont engagés à poursuivre les négociations en vue d’un accord plus complet. Les discussions ont repris en 2023 et se sont progressivement intensifiées. Au cours de l’année, les membres ont réduit leurs divergences sur de nombreuses questions fondamentales, ce qui a abouti à un projet de texte consolidé à la fin de l’année 2023. 

Dans les semaines qui ont précédé la CM13 à Abu Dhabi au début de 2024, des compromis ont été trouvés sur plusieurs points sensibles. Pendant la conférence ministérielle elle-même, les ministres et les facilitateurs ont travaillé d’arrache-pied, et un groupe diversifié de membres a tenté de trouver des compromis de dernière minute. Le résultat a été frappant. Les membres étaient très proches d’un consensus, plus proches qu’à aucun autre moment dans l’histoire de ces négociations, mais l’accord s’est finalement avéré inatteignable. 

Depuis lors, le président des négociations a tenté à plusieurs reprises de s’appuyer sur les progrès réalisés. Les textes révisés diffusés au milieu et à la fin de l’année 2024 reflétaient le « terrain d’entente » identifié lors de la CM13. La plupart des membres se sont déclarés prêts à conclure sur cette base. Cependant, l’absence de consensus entre un petit nombre d’acteurs importants a empêché l’adoption du texte. 

À la mi-2025, la convergence restait forte, mais les changements politiques l’avaient rendue plus fragile. Trois membres importants, un pays développé et deux pays en développement, demandent désormais des modifications plus importantes du projet de texte, bien que pour des raisons différentes. 

À quoi peut-on s’attendre lors de la CM14 

Les changements politiques et les retards dans la sélection du nouveau président imposent de rester réaliste quant aux attentes pour la CM14. Vers la fin de l’année 2025, les membres ont nommé un nouveau président des négociations, l’ambassadeur Leslie Ramsammy du Guyana, qui a commencé à consulter les délégations sur les possibles voies à suivre. 

Il est peu probable que les ministres arrivent à Yaoundé avec un volet 2 de la pêche entièrement finalisé et prêt à être adopté immédiatement. Dans le même temps, le compte à rebours a commencé. 

La clause dite d’extinction prévue dans l’Accord sur les subventions à la pêche de 2022 stipule que si des disciplines supplémentaires globales sur les subventions à la pêche ne sont pas adoptées dans les quatre ans suivant l’entrée en vigueur de l’accord, celui-ci prendra automatiquement fin, à moins que les membres de l’OMC n’en décident autrement. L’accord étant entré en vigueur en septembre 2025, cela signifie que les membres ont jusqu’à septembre 2029 pour conclure les disciplines supplémentaires, sous peine de perdre l’intégralité de l’Accord sur les subventions à la pêche. 

La CM14 en 2026 et la CM15 en 2028 constitueront des étapes décisives dans ce processus, la CM15 étant la dernière conférence ministérielle prévue avant la fin de cette période de quatre ans. La CM14 est une occasion cruciale de redonner de l’élan et de démontrer la détermination collective à finaliser les disciplines supplémentaires. 

Un résultat positif à la CM14 représenterait un signal politique fort indiquant que les membres s’engagent à mener à bien leur tâche d’ici à la CM15, en faisant fond sur les progrès déjà réalisés. 

L’incapacité à définir une voie claire pour l’avenir compromettrait gravement la crédibilité des engagements pris par les membres de l’OMC les uns envers les autres, ainsi qu’envers une question essentielle pour la durabilité environnementale, sociale et économique. 

L’on avait bien conscience que les négociations de l’OMC sur les subventions à la pêche ne seraient pas faciles. Elles se situent à la croisée du commerce, du développement et de la protection de l’environnement, et touchent à des choix politiques nationaux sensibles. Pourtant, l’accord manqué de peu lors de la CM13 a montré qu’un accord était possible. 

La CM14 offre une opportunité de démontrer la détermination collective à conclure de nouvelles règles. Si les membres la manquent, les possibilités de garantir des règles mondiales significatives visant à réduire les subventions à la pêche préjudiciables et à protéger la santé des océans et des communautés qui en dépendent se réduiront encore davantage.