Cuando los Países Bajos decidieron abandonar gradualmente la extracción de gas del yacimiento de Groningen, se puso fin a uno de los proyectos de combustibles fósiles más rentables de Europa y se inició una de las batallas jurídicas más complejas. El Estado neerlandés se enfrenta ahora a múltiples casos de arbitraje presentados por Shell y ExxonMobil, las dos grandes petroleras que explotaron el yacimiento durante más de seis décadas.

La controversia de Groningen pone de manifiesto cómo las cláusulas de arbitraje —ya sea en contratos o en tratados— pueden erosionar la responsabilidad democrática, amplificar el poder empresarial y limitar la capacidad de los Gobiernos para actuar en aras del interés público.

El yacimiento de gas de Groningen: de ser el orgullo nacional a un trauma nacional

Descubierto en 1959, el yacimiento de Groningen transformó a los Países Bajos en una potencia energética. Su explotación estaba a cargo de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM, Compañía Neerlandesa de Petróleo), una empresa conjunta entre Shell y ExxonMobil, en colaboración con el Estado. Entre 1963 y 2022, el yacimiento produjo más de 2.200 millones de metros cúbicos de gas —lo que devengó en EUR 364.000 millones para el Estado y EUR 65.000 millones para las empresas. Durante décadas, el denominado “Dutch Gasgebouw” fue aclamado como un ejemplo exitoso de colaboración público-privada, que financiaba el bienestar neerlandés y abastecía gran parte del suministro energético de Europa occidental.

Sin embargo, décadas de extracción provocaron más de 1.600 terremotos, que dañaron miles de viviendas y edificios públicos. Los residentes vivían con miedo a los temblores y soportaron años de retrasos burocráticos para conseguir las reparaciones. Una Investigación de la Universidad de Groningen encontró una clara relación entre los daños reiterados, la incertidumbre sobre la seguridad y el deterioro de la salud física y mental de la población. Se estima que cada año mueren prematuramente 16 personas debido al estrés relacionado con los terremotos y sus consecuencias.

Una investigación parlamentaria de 2023 concluyó que tanto el Gobierno como las empresas tenían “una deuda de honor” con la población de Groningen, citando la negligencia sistémica y la priorización de los ingresos y la seguridad energética por encima de la seguridad pública. Cuando el Parlamento aprobó el cierre definitivo del yacimiento en 2024, la confianza de la población en el Estado ya se había derrumbado.

Reducción de la extracción de gas: un camino polémico

El terremoto de 2012 cerca del pueblo de Huizinge —el más fuerte en la historia de Groningen— marcó un punto de inflexión. Los informes de daños aumentaron de cientos a miles al año, lo que obligó al Gobierno a reconocer los riesgos. La extracción de gas se redujo gradualmente tras la presión del organismo regulador oficial (Supervisión Estatal de Minas), pero las decisiones siguieron siendo graduales y políticamente tensas, debido a la presión de Shell y ExxonMobil para proteger la rentabilidad del proyecto.

Las controversias revelaron una falla en el acuerdo de asociación de 1963: no existía una previsión para una reducción responsable de la producción. A medida que la producción disminuía, surgieron desacuerdos sobre las reservas restantes, y ExxonMobil llegó incluso a plantear la posibilidad de reclamar el gas no extraído (valorado en alrededor de EUR 70.000 millones en ese momento), además de controversias sobre el reparto de los costos de compensación por los terremotos y a raíz de la finalización del programa de refuerzo de edificios. La ausencia de una estrategia de salida hizo que las responsabilidades financieras se tornaran ambiguas, lo que provocó retrasos, disputas y más daños a los residentes.

En 2018, el Gobierno firmó un Acuerdo Preliminar con Shell y ExxonMobil con el objetivo de gestionar la eliminación gradual de la extracción para 2030. El acuerdo otorgaba al Estado el control total sobre los niveles de producción, una exigencia de Shell y ExxonMobil para evitar la responsabilidad penal relacionada con los daños causados por la extracción durante el período de reducción gradual. Las empresas renunciaron formalmente a sus demandas sobre las reservas restantes a cambio de una mayor participación en los ingresos. Cabe destacar que el acuerdo incluía una cláusula de arbitraje, una trampa jurídica que más tarde permitiría resolver la controversia a puertas cerradas.

En 2019, cuando el Gobierno aceleró el cierre debido a crecientes preocupaciones de seguridad, Shell y ExxonMobil exigieron una compensación por los beneficios perdidos, argumentando que la aceleración del cierre había sido una decisión unilateral. El Gobierno no estuvo de acuerdo y señaló que la base del Acuerdo Preliminar era una hipótesis, no un compromiso vinculante, y que la seguridad pública hacía necesaria la reducción. Las negociaciones sobre un acuerdo integral definitivo para completar el cierre fracasaron. Shell y ExxonMobil reclamaron hasta EUR 3.000 millones, incluidos EUR 1.800 millones por supuestos ingresos perdidos debido a la aceleración del calendario. El Gobierno rechazó la demanda y ofreció alrededor de EUR 300 millones. Los funcionarios describieron la demanda de las empresas como “muy por encima de cualquier situación de pérdidas potenciales” y “cuyo objetivo principal era llevar el asunto a arbitraje”.

Controversia sobre el alcance de la responsabilidad empresarial

En 2018, el Gobierno asumió la responsabilidad de gestionar las demandas por daños y perjuicios y los refuerzos de las viviendas que estaban a cargo de NAM. Esta decisión se tomó tras años de lucha de los residentes para obtener una compensación justa, mientras que NAM —causante de los daños y entidad encargada de evaluarlos— controlaba el proceso. Sin embargo, desde el punto de vista jurídico, NAM seguía siendo responsable financieramente de los daños causados por sus operaciones, por lo que el Gobierno trasladó estos costos a NAM mediante gravámenes. En virtud del Artículo 52g de la Ley de Minería neerlandesa, esta responsabilidad se extiende a la fase posterior a la extracción, lo que obliga a NAM a prevenir y mitigar los daños y riesgos para las personas y el medio ambiente incluso después de que haya finalizado la producción. Los marcos internacionales, como las Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales y los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos, también exigen a las empresas que se retiren de forma responsable. Sin embargo, NAM sigue eludiendo sus responsabilidades.

NAM aún debe EUR 550 millones por los costos de refuerzo de las viviendas y ha dejado de contribuir a un fondo de desarrollo regional de EUR 500 millones. Mientras tanto, ha distribuido EUR 3.000 millones en dividendos a sus accionistas, Shell y ExxonMobil, y solo ha reservado EUR 1.900 millones para la reparación de daños, muy por debajo de la estimación del Gobierno, que calcula un costo de EUR 4.400 millones para 2025. Hasta la fecha, Shell y ExxonMobil tampoco han proporcionado garantías financieras adecuadas para cumplir con las futuras obligaciones de limpieza de NAM.

En lugar de contribuir a las reparaciones, las empresas han optado por la confrontación para disminuir o dilatar sus responsabilidades financieras. En la actualidad hay veinte controversias activas entre las empresas y el Estado neerlandés, entre los que se incluyen recursos administrativos, causas judiciales y múltiples arbitrajes.

Tribunales privados en medio de una crisis pública

Actualmente hay al menos cuatro casos de arbitraje pendientes, en los que se impugnan elementos clave de la gestión del Gobierno neerlandés en relación con la eliminación gradual de la extracción de gas de Groningen y los planes de compensación.

• Dos casos presentados por NAM ante el Instituto de Arbitraje de los Países Bajos (NAI, por sus siglas en ingles), en los que se invocan cláusulas de arbitraje en acuerdos de pago con el Estado. Estos se refieren a las exigencias del Gobierno de que NAM cubra los costos de reparación de daños y refuerzo de viviendas.
• Un tercer caso ante el NAI, presentado conjuntamente por Shell y ExxonMobil en virtud de la cláusula de arbitraje del Acuerdo Preliminar de 2018, en el que las empresas solicitan una compensación por la supuesta pérdida de beneficios por la extracción de gas debido al cierre acelerado, que podría ascender a miles de millones. La demanda también^[1] parece impugnar las responsabilidades financieras más amplias de las empresas en materia de reparación. Aunque no se espera una sentencia definitiva antes de 2028, una decisión provisional de febrero de 2025 ya concedió a Shell y ExxonMobil —a pesar de su responsabilidad por los daños causados— una mayor supervisión de la forma en que el Gobierno contabiliza y audita sus obligaciones financieras.
• Un cuarto caso, presentado por ExxonMobil ante el CIADI, fue entablado a través de una filial belga en virtud del TCE. El caso es confidencial, pero, según se informa, ExxonMobil ha solicitado medidas provisionales, posiblemente para suspender sus obligaciones de pago —solicitudes que han sido rechazadas en reiteradas ocasiones por los tribunales neerlandeses. En respuesta, el Estado neerlandés ha solicitado medidas cautelares ante los tribunales belgas, impugnando la validez del arbitraje a la luz de la sentencia Komstroy, que prohíbe el arbitraje intra-UE entre inversionista y Estado (analizada aquí). Una segunda solicitud de medidas provisionales por parte de ExxonMobil podría dirigirse directamente contra estos procedimientos belgas.

Arbitraje: un foro inadecuado para las controversias de interés público

El arbitraje se ha utilizado durante mucho tiempo para resolver diferencias comerciales entre partes privadas. Sin embargo, su aplicación a un conflicto público de la magnitud política, social y financiera de la controversia sobre el gas de Groningen suscita profundas preocupaciones.

En primer lugar, el arbitraje sustituye la justicia pública por la toma de decisiones privadas. Al externalizar los litigios a tribunales arbitrales, los Gobiernos eluden los tribunales nacionales y la supervisión democrática, lo que socava la separación de poderes y protege las decisiones cruciales del escrutinio público. Esto es especialmente preocupante en Groningen, donde la confianza en las instituciones públicas ya está profundamente erosionada.

En segundo lugar, el arbitraje amplifica la desigualdad ante la ley. Las multinacionales ricas como Shell y ExxonMobil disfrutan de acceso a mecanismos jurídicos exclusivos que no están disponibles para los ciudadanos, los Gobiernos o las comunidades afectadas. Los residentes deben presentar sus demandas a través de procesos nacionales, mientras que las empresas pueden llevar al Estado ante tribunales privados en La Haya o Washington, D.C.

En tercer lugar, el arbitraje distorsiona la responsabilidad. Los casos que involucran cuestiones de seguridad pública, reparación de daño ambiental y miles de millones de fondos públicos se tratan como si fueran disputas comerciales y contractuales, en lugar de asuntos de responsabilidad social y moral. La justicia se desarrolla a puertas cerradas, aislada de los valores democráticos de transparencia, participación y representación.

Por último, el arbitraje puede generar incentivos perversos. Cuando los Gobiernos saben que cualquier decisión política puede dar lugar a demandas millonarias, pueden retrasar la regulación, aceptar condiciones desfavorables o abstenerse de actuar —un fenómeno conocido como “enfriamiento regulatorio”.

Dado el excepcional interés público que suscita el caso Groningen, recurrir al arbitraje privado no es ni lógico ni legítimo. Los tribunales nacionales —con sus garantías procesales, vías de apelación y transparencia pública— ofrecen un foro mucho más adecuado.

Renunciar a la responsabilidad democrática

Si el arbitraje debilita tan claramente el control democrático, ¿por qué los Gobiernos continúan aceptándolo? Los testimonios de la investigación parlamentaria del caso Groningen ofrecen una perspectiva poco habitual sobre esta cuestión.

Los altos funcionarios eran muy conscientes de los riesgos que el arbitraje suponía para la eliminación gradual y el cierre definitivo del yacimiento de gas de Groningen. Desde el principio, temían que Shell y ExxonMobil pudieran invocar la cláusula de arbitraje incluida en el acuerdo de asociación original de 1963. Los análisis jurídicos internos advertían sobre el hecho de que las empresas pudieran argumentar de forma plausible una reasignación de los costos y beneficios una vez que se redujera la producción. En ocasiones, Shell y ExxonMobil también habían amenazado con recurrir al arbitraje cuando la producción se redujo y los costos aumentaron. Para evitar un resultado desfavorable ante un tribunal arbitral, el Gobierno trató de renegociar el acuerdo original.

Sin embargo, en estas negociaciones, los representantes estatales se encontraron en una situación de desventaja estructural. Las grandes petroleras, respaldadas por importantes equipos jurídicos y décadas de experiencia en arbitraje, probablemente fueron fundamentales a la hora de impulsar la inclusión de cláusulas de arbitraje en los respectivos acuerdos. Un alto funcionario destacó la asimetría de conocimientos entre los negociadores públicos y los corporativos:

“Negociar contratos como estos es algo habitual para las empresas petroleras. Lo hacen todos los días, a toda hora. No es el caso del Estado […], algo que siempre nos coloca en desventaja. […] Sigue siendo una desventaja no tener tanta experiencia en este tipo de negociaciones contractuales”.

En otras palabras, incluso el Gobierno neerlandés —una administración pública de primer nivel en términos de experiencia, recursos y capacidad institucional— tuvo dificultades para negociar en condiciones de igualdad con las grandes petroleras, lo que pone de relieve la magnitud del desequilibrio de poder para los Estados más pequeños o con menos recursos. El arbitraje se consideraba simplemente “una práctica habitual en la industria del gas y el petróleo”, un reflejo contractual que los Estados suelen aceptar, incluso cuando va en contra de la responsabilidad pública. Otro alto funcionario describió el desequilibrio de poder de forma sucinta:

“Shell y ExxonMobil son, por supuesto, empresas comerciales y, en principio, pueden simplemente marcharse. La única parte que nunca puede marcharse en este tipo de debates somos nosotros, el Estado. Siempre estamos aquí y siempre somos, con razón, responsables de lo que ocurra en el país. Por lo tanto, no podemos retirarnos. Esto crea una situación muy desigual, y es algo que hay que tener en cuenta en la conversación. Por lo tanto, teníamos un interés real en mantener a Shell y ExxonMobil comprometidas e involucradas en el Gasgebouw, para que pagaran por los riesgos y los daños consecuentes de los que también son jurídicamente responsables”.

La investigación también reveló una motivación de carácter político. Para los ministros, trasladar una controversia sobre compensación a un tribunal privado reducía su exposición política “porque una cuantía determinada por un árbitro es más fácil de explicar a la Cámara de Representantes que el costoso resultado de las negociaciones del propio Gabinete”. En otras palabras, el arbitraje se convirtió en una herramienta no solo para resolver controversias, sino también para eludir la responsabilidad política, lo que creó incentivos perversos para que los responsables de la toma de decisiones de alto nivel aplazaran o desviaran la responsabilidad y despolitizaran los conflictos públicos.^[2]

Cuando los Gobiernos deciden cerrar proyectos nocivos o de alto riesgo, inevitablemente dependen de las empresas para su cooperación, limpieza o inversión en nuevos emprendimientos. En esa etapa, el desequilibrio de poder se hace evidente. Aceptar el arbitraje puede parecer una pequeña concesión, pero en realidad transfiere el control de decisiones clave de interés público a manos privadas, sacrificando la responsabilidad democrática en aras de la conveniencia política a corto plazo.

Lecciones para afrontar el complejo reto de la eliminación gradual de los combustibles fósiles

El conflicto de Groningen no es un caso aislado. En todo el mundo, los Gobiernos están tratando de eliminar gradualmente los combustibles fósiles y realizar la transición hacia energías limpias, y a menudo se enfrentan a la resistencia de las mismas empresas que se han beneficiado extensamente de la extracción. Cuando estas empresas invocan cláusulas de arbitraje para reclamar compensación por el lucro cesante o la imposición de regulaciones más estrictas, esto socava directamente la acción climática y la justicia ambiental.

La ISDS, ya sea en tratados como el TCE o en contratos hechos a medida, permite a las empresas impugnar decisiones democráticas con el pretexto de proteger las inversiones. El resultado es un sistema en el que se paga al contaminador, mientras que las comunidades afectadas esperan que se haga justicia.

Para los responsables de políticas, el caso Groningen ofrece varias lecciones:

• Evitar el arbitraje en los contratos. Las controversias relacionadas con daños al medio ambiente, la responsabilidad empresarial o la seguridad pública deben ser juzgadas por tribunales nacionales, lo cuales pueden garantizar la transparencia y la responsabilidad.
• Reequilibrar el poder en las negociaciones. Los Gobiernos deben reforzar su capacidad jurídica e institucional para negociar con las grandes empresas, especialmente durante las transiciones o los cierres.
• Garantizar la participación pública. Las comunidades directamente afectadas por las operaciones extractivas deben tener voz en la formulación de los marcos de reparación y compensación.
• Salir de los tratados obsoletos. Los Países Bajos, al igual que otros países de la UE y la propia UE, ya se han retirado del TCE. El caso Groningen pone de manifiesto por qué estas medidas son urgentes y por qué también es necesario replantear el resto de los antiguos tratados bilaterales de inversión.

La historia de Groningen es una historia de réplicas, tanto geológicas como políticas y financieras. El subsuelo de esta región está lejos de estar tranquilo, mientras que las sacudidas legales continúan. A través del arbitraje, Shell y ExxonMobil no solo buscan obtener miles de millones en compensación, sino que también intentan redefinir los límites de la responsabilidad empresarial y el poder del Estado para hacerla cumplir.

Estos casos ilustran cómo el arbitraje, lejos de ser un mecanismo neutral, es un ámbito en el que se ejerce poder y se reproduce la desigualdad. Cuando los Estados delegan funciones públicas fundamentales a tribunales privados, erosionan la supervisión democrática y debilitan los cimientos mismos de la justicia.

Autor

Bart-Jaap Verbeek es Investigador Senior, Centre for Research on Multinational Corporations (SOMO).

^[1] Posteriormente a la redacción de este artículo, el tribunal del CIADI rechazó la solicitud de ExxonMobil de medidas provisionales para evitar futuros gravámenes, pero aceptó su solicitud relativa al procedimiento belga, ordenando a los Países Bajos que suspendieran ese caso hasta que el tribunal se pronunciara sobre la jurisdicción. En el caso paralelo de NAI, el tribunal también ha denegado la solicitud de medidas provisionales de Shell y ExxonMobil para suspender las obligaciones de pago.
^[2] Agradecemos a Lukas Schaugg por destacar este punto.