Fishingboat vessel fishing in a rough sea
Policy Analysis

Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre las Subvenciones a la Pesca: ¿Atraviesa la línea de llegada?

Luego de más de 20 años de debate, los miembros de la OMC que participan en las negociaciones sobre la pesca están más cerca que nunca de cerrar un acuerdo. Tristan Irschlinger y Alice Tipping del IISD describen los asuntos que se abordaron y las cuestiones pendientes en el más reciente proyecto de acuerdo, mientras los miembros buscan llegar a un consenso final.
Por Tristan Irschlinger, Alice Tipping on 7 de junio 2022

Si las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre las subvenciones a la pesca fueran una persona, dice el chiste, podrían conducir un coche y beber una cerveza en la mayoría de los países. El acuerdo de la OMC sobre las subvenciones al sector pesquero lleva 21 años de preparación desde el lanzamiento del Programa de Desarrollo de Doha en 2001. Tras décadas de conversaciones y sucesivos contratiempos que han retrasado la conclusión de las negociaciones en los últimos años, los miembros de la OMC parecen estar ahora más cerca que nunca de un acuerdo. ¿Ha llegado por fin el momento?

Problemas Simples, Preguntas Difíciles

Si hay una cifra que los negociadores de la OMC se saben de memoria, es el porcentaje de peces que son objeto de sobrepesca a nivel mundial: 34%. La sobrepesca está muy extendida en las pesquerías mundiales, y se reconoce que las subvenciones son una de las principales causas de este acuciante problema. El mandato de los miembros —acordado por los ministros de comercio en la OMC y dada la fecha límite establecida para el 2020 por los jefes de Estado bajo el objetivo ODS 14.6—requiere prohibir “ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la sobrecapacidad y la pesca excesiva” al tiempo que “debe incluir un trato especial y diferenciado, apropiado y efectivo” para los miembros de los países en desarrollo./p>

Tratar las subvenciones que alientan la pesca no sostenible es fundamental para garantizar que los recursos marinos puedan seguir colaborando con la seguridad alimentaria y los medios de vida para cientos de millones de personas en todo el mundo, además de preservar una importante fuente de ingresos producto de las exportaciones en muchos países. No hay debate sobre este imperativo general. La cuestión con la cual los miembros de la OMC han estado lidiando es la distribución de responsabilidades dentro de un nuevo tratado: entre los países desarrollados y en desarrollo; entre las naciones pesqueras grandes y pequeñas; entre las operaciones de pesca industrial y comercial y las comunidades de pesca más artesanal que poseen opciones limitadas de medios de vida.

Tratar las subvenciones que alientan la pesca no sostenible es fundamental para garantizar que los recursos marinos puedan seguir colaborando con la seguridad alimentaria y los medios de vida para cientos de millones de personas en todo el mundo.

Dos cuestiones esenciales han atraído mucha atención. Primero, ¿las normas sugeridas exigen lo suficiente a los grandes jugadores? Las cinco mayores naciones o entidades pesqueras —China, Estados Unidos, Indonesia, Perú y la Unión Europea— son responsables del 42% del volumen mundial de la producción de la pesca de captura marina. Los cinco principales otorgantes de subvenciones —China, Corea del Sur, Estados Unidos, Japón y Rusia— representan alrededor del 66% de las subvenciones que estarán cubiertas por las nuevas normas. Un acuerdo eficaz debe imponer disciplinas significativas a estos actores.

Un debate asociado con estas cuestiones concierne el vínculo entre la ordenación pesquera y las subvenciones. Si bien una ordenación pesquera eficaz (un hecho relativamente raro) puede ayudar a mitigar el riesgo de que las subvenciones contribuyan a la sobrepesca, exenciones demasiado amplias de estas nuevas disciplinas basadas en la ordenación pesquera socavarían el impacto del nuevo tratado.

Segundo, ¿Qué tipo de trato especial y diferencial para los miembros de los países en desarrollo sería “apropiado y eficaz?” Aquí también, los números importan. Las tres principales naciones pesqueras del mundo —China, Indonesia y Perú— son países en desarrollo, y tomados en conjunto, los países en desarrollo representan cerca del 70% de la producción mundial de capturas marinas. La ecuación que los miembros deben resolver, por lo tanto, consiste en brindar mayor flexibilidad a los miembros de los países en desarrollo cuando esto se justifique desde una perspectiva de desarrollo, sin dejar que las excepciones amplias permitan una concesión generalizada de subvenciones que fomenten el agotamiento de las poblaciones de peces y pongan en riesgo las posibilidades de desarrollo de las comunidades vulnerables.

¿Qué tipo de trato especial y diferencial para los miembros de los países en desarrollo sería “apropiado y eficaz?”

Encontrar una respuesta unánime a estas preguntas, sobre un tema ambiental complejo que cae justo fuera de la zona de confort habitual de los negociadores de la OMC, no es una tarea menor. Sin embargo, los miembros están muy cerca de lograr justamente esto. El proyecto de acuerdo presentado por el presidente de las negociaciones el 24 de noviembre de 2021, solo unos pocos días antes de que, según se esperaba, comenzara la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC (CM12), refleja un nivel de compromiso destacable. En vistas a la reprogramada CM12 para los días 12 a 15 de junio, los miembros deben focalizar sus esfuerzos en convertir el compromiso en consenso.

Alcanzando el Equilibrio Justo

La reducción gradual de las diferencias entre las posiciones de los miembros ha requerido un cuidadoso equilibrio entre diversas consideraciones y prioridades. El proyecto presentado refleja en gran parte este conceso, solo deja abiertas algunas cuestiones pendientes importantes que los miembros tendrán que abordar en su búsqueda de un equilibrio final. El texto incluye la prohibición de las subvenciones en tres áreas sustantivas, así como normas innovadoras sobre la transparencia que también son importantes en ese acto de equilibrio.

Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada

La primera prohibición se encuentra en el Artículo 3 del proyecto de acuerdo y se aplica a las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR). Dispone que lo miembros no concederán ninguna subvención a un buque o a un operador que practique actividades relacionadas con la pesca INDNR, así como a un buque que apoye este tipo de actividades. Estas determinaciones sobre la pesca INDNR, las cuales pueden ser formuladas por los Estados ribereños, Estados miembros del pabellón o por una organización regional de ordenación pesquera (OROP), activan automáticamente esta norma sobre las subvenciones. Sin embargo, esta prohibición estricta y automática se encuentra equilibrada por tres disposiciones particulares dentro del proyecto de texto.

El proyecto presentado refleja en gran parte este conceso, solo deja abiertas algunas cuestiones pendientes importantes que los miembros tendrán que abordar en su búsqueda de un equilibrio final.

Primero, las determinaciones sobre la pesca INDNR formuladas por los Estados ribereños y la OROP activarán la prohibición sobre las subvenciones sólo si se basan en información fáctica y siguiendo los procesos administrativos básicos aplicables. Esto significa que la obligación de un miembro de no conceder ninguna subvención no será activada por determinaciones injustas o injustificadas formuladas por otros actores. Segundo, el miembro otorgante de la subvención decidirá por cuánto tiempo aplicará la prohibición para cada infracción en particular; el único requisito es que dure al menos tanto como la sanción original o la especificada en la lista INDNR. Por último, las subvenciones concedidas a la pesca artesanal de miembros de países en desarrollo que ocurra cerca de la costa, no podrán ser impugnadas a través del sistema de solución de controversias de la OMC por un período de gracia de 2 años.

El equilibrio sugerido en el texto implica una prohibición rigurosa, pero únicamente se activará por determinaciones justas de la lista INDNR, se aplicará de manera equilibrada por el miembro otorgante de la subvención y con un período de transición durante el cual no puede aplicarse contra las comunidades, a menudo más vulnerables, que practican la pesca artesanal en los países en desarrollo.

Poblaciones Sobreexplotadas

La segunda prohibición (Artículo 4) aborda aquellas situaciones donde las inquietudes sobre la sostenibilidad son particularmente altas, ya que prohíbe a los miembros que concedan subvenciones a las actividades de pesca donde las poblaciones de peces ya fueron declaradas como sobreexplotadas. La aparente rigurosidad de la prohibición se ve suavizada por una importante salvedad, la cual exime a los miembros de esta norma en dos situaciones diferentes. Primero, cuando una subvención está destinada al restablecimiento de una población, esta sí puede ser concedida. Segundo, si ya existen medidas de ordenación pesquera para restablecer una población, todas las subvenciones se encuentran permitidas.

Las disciplinas sobre las subvenciones que afectan la pesca INDNR o las poblaciones sobreexplotadas ya parecen estar consensuadas, por lo que los debates más recientes entre los miembros se están enfocando en el tercer pilar de las negociaciones: la sobrecapacidad y la sobrepesca.

ordenación pesquera para restablecer una población, todas las subvenciones se encuentran permitidas. En este punto, el equilibrio que aparentemente encontraron los miembros es la combinación de una prohibición estricta con una exención relativamente amplia cuando se realizan esfuerzos de política para lograr que una población de peces retorne a sus niveles saludables. Existe cierto grado de ambigüedad constructiva en esta flexibilidad, ya que el texto no especifica exactamente lo que los miembros deberían demostrar para beneficiarse de esta disposición. Tal como sucede con la norma sobre la pesca INDNR, el proyecto de acuerdo también dispone un período de gracia de 2 años para las subvenciones otorgadas por los países en desarrollo a la pesca costera de poblaciones sobreexplotadas realizada a pequeña escala.

Las disciplinas sobre las subvenciones que afectan la pesca INDNR o las poblaciones sobreexplotadas ya parecen estar consensuadas, por lo que los debates más recientes entre los miembros se están enfocando en el tercer pilar de las negociaciones: la sobrecapacidad y la sobrepesca.

Sobrecapacidad y Sobrepesca

La tercera área sustantiva (Artículo 5), probablemente la de mayor impacto posible, incluye varias normas. La prohibición principal especifica una lista de tipos de subvenciones que son consideradas como las que más contribuyen a la sobrecapacidad o la sobrepesca. Estas incluyen las subvenciones destinadas a ayudar a los pescadores a cubrir costos operativos, tales como el combustible, o costos de capital, que incluyen la adquisición de buques, motores y equipos. Aquí nuevamente, la rigurosidad de esta prohibición básica se equilibra con una exención bastante amplia relacionada con la ordenación pesquera. Las subvenciones incluidas en la lista se encuentran prohibidas a menos que un miembro sea capaz de demostrar que las medidas de ordenación pesquera son aplicadas para mantener las poblaciones en las pesquerías pertinentes en un “nivel biológicamente sostenible”.

Si bien esta prohibición en particular ha sido objeto de intenso debate, el actual texto refleja la convergencia de los miembros hacia un enfoque “híbrido” que equilibre los elementos de las diferentes propuestas. Es probable que ningún miembro se encuentre totalmente satisfecho con todos los aspectos de este compromiso —la presunción de que algunas subvenciones son perjudiciales y la permisividad de la exención han sido objeto de acalorados debates— pero también parece ser la única opción aceptada por todos.

La prohibición principal es el foco de mayor discusión sobre el trato especial y diferenciado a los países en desarrollo. Pese a que las discrepancias entre las posiciones iniciales eran muy amplias, estas se han reducido gradualmente, y casi todos los miembros ahora parecen estar de acuerdo con la estructura básica de estas disposiciones. El enfoque sugerido en el proyecto de acuerdo incluye una combinación de tres exenciones sobre la prohibición principal:

  • Las subvenciones concedidas por los miembros de países en desarrollo a la pesca en sus zonas económicas exclusivas (ZEE) o bajo la competencia de una OROP, pero solo por un período de tiempo (a ser negociado).
  • Las subvenciones concedidas por los miembros de países en desarrollo a la pesca o las actividades relacionadas con la pesca de bajos ingresos, limitadas en recursos y de subsistencia dentro de una distancia determinada de la línea de base costera (el texto sugiere un límite de 12 millas náuticas).
  • Todas las subvenciones concedidas por pequeños países pesqueros (el texto sugiere que estos serían los miembros con una participación anual en el volumen mundial de la producción de la pesca de captura marina no mayor a 0,7%) y los miembros de países menos adelantados (PMA).

El proyecto de texto también incluye una nota al pie que, si se mantiene, impediría que los miembros de países en desarrollo, cuya participación anual en el volumen mundial de la producción de la pesca marina supere el 10%, utilicen las disposiciones sobre trato especial y diferenciado. Según los datos más recientes de la FAO, esto sólo incluiría a China. Otro elemento importante contenido en el texto es una obligación leve, que estipula que cualquier miembro de países en desarrollo que se base en estas exenciones intente garantizar que las subvenciones no contribuyan a la sobrecapacidad y la sobrepesca.

El actual texto refleja el intento de incorporar las flexibilidades en base al papel que juegan los diferentes miembros en la pesca mundial y en los diferentes tipos de actividades pesqueras.

El actual texto refleja el intento de incorporar las flexibilidades en base al papel que juegan los diferentes miembros en la pesca mundial y en los diferentes tipos de actividades pesqueras. La flexibilidad sobre la ZEE y la OROP, que cubre a todos los miembros de países en desarrollo, exime a gran parte de la captura mundial, de los esfuerzos de pesca y de las subvenciones de la aplicación de la norma, si bien es únicamente temporal. Por otro lado, las exenciones respecto de la pesca artesanal, las pequeñas naciones pesqueras y los miembros de PMA se aplican permanentemente, pero cubren una pequeña parte de la captura, los esfuerzos y las subvenciones a nivel mundial (ver A Draft World Trade Organization Agreement on Fisheries Subsidies: What’s on the Table?). Los debates recientes se han enfocado en la combinación de cifras particulares con respecto a los umbrales y períodos incluidos en las exenciones. Los números exactos serán una parte importante del equilibrio final del acuerdo.

Más allá de la prohibición de determinados tipos de subvenciones, el Artículo 5 del proyecto de texto también incluye normas que se relacionan específicamente con las subvenciones a actividades pesqueras en aguas distantes. Este incluye una prohibición de las subvenciones destinadas a (“supeditadas a”) la pesca fuera de la jurisdicción del miembro otorgante de la subvención (actualmente contenida en la prohibición principal); una prohibición de la autonomía de las subvenciones otorgadas a la pesca en las zonas no reguladas en alta mar; y una prohibición sobre los buques que no identifiquen la bandera del miembro otorgante de la subvención (o alternativamente, que no se encuentren bajo control efectivo). Muchos miembros han destacado estas disciplinas como una prioridad, ya que podrían ayudar a frenar la intensa actividad pesquera de flotas subvencionadas en aguas distantes, lo que a menudo ocurre justo en la frontera de las ZEE nacionales. La forma final de estas disciplinas también será un factor importante para el equilibrio general de este artículo.

Notificación y Transparencia

La última serie de disposiciones se encuentra en la sección del proyecto de texto (Artículo 8) que trata la notificación y la transparencia. Si bien los miembros ya poseen obligaciones en cuanto a la notificación de sus subvenciones bajo las actuales normas de la OMC, el texto les exige notificar la información relativa a la pesca con respecto a sus subvenciones. Fundamentalmente, el proyecto de texto condiciona el uso de varias exenciones contenidas sobre el cumplimiento de estas obligaciones de notificación, garantizando, así, la transparencia sobre las subvenciones exentas y las poblaciones que son pescadas con ellas. Los miembros de países en desarrollo sólo pueden utilizar las exenciones de trato especial y diferenciado para las medidas de subvenciones que hayan notificado, incluyendo la información sobre el tipo de actividades de pesca y captura en la pesquería pertinente. Y para invocar las flexibilidades basadas en la ordenación pesquera (presentes en el Artículo 4 y en la prohibición principal del Artículo 5), los miembros también deben proporcionar información especial sobre las medidas de ordenación y el estado de las poblaciones pertinentes, lo cual puede dar una primera idea sobre la solidez de estas medidas.

Otros dos elementos importantes del texto sobre la transparencia dependerán del balance final de poderes políticos. El primero es una obligación propuesta para que los miembros notifiquen toda información que apunte al uso de trabajo forzado abordo de los buques pesqueros, que es un tema prioritario para muchos miembros, pero sensible para otros, incluso por razones sistémicas. El segundo es una propuesta para obligar a los miembros a notificar —o quizás incluir en el ámbito de aplicación general del acuerdo—las subvenciones no específicas a los combustibles para sus flotas pesqueras. Algunos miembros alegan que estas subvenciones son tan perjudiciales ambientalmente como las subvenciones a los combustibles concedidas específicamente a las pesquerías, mientras que otros se preocupan por las implicancias sistémicas de incluir medidas económicas más amplias en el ámbito de aplicación del acuerdo.

Sellando el trato

Aunque el proyecto de acuerdo todavía tiene algunas cuestiones pendientes, también muestra los grandes progresos realizados por los miembros para cerrar un acuerdo largamente esperado. Seguramente no será el tratado soñado por cada uno de los miembros. Pero el compromiso es inherente al verdadero principio de la negociación internacional, y desde una perspectiva de sostenibilidad, el actual texto es mucho más ambicioso que las normas similares sobre subvenciones a la pesca acordadas en tratados comerciales entre un grupo mucho más reducido de países.

La cuestión es si los miembros de la OMC serán capaces de ver el valor potencial suficiente de llegar a un equilibrio final -aún a trabajar-, y demostrar su voluntad de alcanzar lo que podría ser un logro histórico para la OMC, el medio ambiente y las poblaciones alrededor del planeta que dependen de un océano saludable.

Policy Analysis details

Tema
Trade
Subsidies
Project
Fisheries Subsidies
Focus area
Economies