El derecho a regular puede ser definido como el derecho soberano de los Estados a regular en busca del inter\u00e9s p\u00fablico \u2014su espacio de pol\u00edticas. Debido a que los acuerdos internacionales de inversi\u00f3n (AIIs) fueron creados para limitar algunos aspectos del derecho a regular de los pa\u00edses, la primera ola de AIIs inhibi\u00f3 la experimentaci\u00f3n regulatoria de los pa\u00edses receptores que podr\u00eda perjudicar los derechos de los inversores extranjeros. La crecientes cr\u00edticas internas y el temor a cuestionamientos ante tribunales arbitrales contra pa\u00edses desarrollados les hizo forjar un poco de espacio de pol\u00edticas dentro de los AIIs bajo la r\u00fabrica del derecho a regular[1]<\/a>. Este avance en el derecho de las inversiones ha beneficiado principalmente a los pa\u00edses que desean recuperar el espacio de pol\u00edticas en \u00e1reas tales como medio ambiente, salud y seguridad[2]<\/a>.<\/p>\n Dentro de este amplio debate, los enfoques basados en el desarrollo, fundamentales para los pa\u00edses del Hemisferio Sur, no han recibido el mismo nivel de atenci\u00f3n. Desde la perspectiva de los pa\u00edses en desarrollo, una reforma honesta para promover un mayor espacio de pol\u00edticas deber\u00eda ser capaz de albergar cuestiones de desarrollo, dando lugar a la experimentaci\u00f3n de pol\u00edticas en una variedad de \u00e1reas, desde la justicia distributiva hasta la pol\u00edtica industrial. En este ensayo, propongo ampliar la noci\u00f3n del derecho a regular en los AIIs para incluir una dimensi\u00f3n de desarrollo, y lo hago observando las experiencias de Sud\u00e1frica y de Brasil. Las reformas que se est\u00e1n dando en estos dos pa\u00edses emergen en un contexto de creciente oposici\u00f3n al modelo tradicional de protecci\u00f3n de las inversiones y podr\u00edan influir en las reformas orientadas hacia un mayor espacio de pol\u00edticas para el desarrollo.<\/p>\n Sud\u00e1frica, un pa\u00eds que todav\u00eda est\u00e1 luchando contra la desigualdad, depende en gran medida del capital extranjero. Como parte de su estrategia para atraer la inversi\u00f3n extranjera directa (IED<\/span>), el pa\u00eds se apresur\u00f3 a firmar tratados bilaterales de inversi\u00f3n (TBIs) con pa\u00edses exportadores de capital con el fin de mostrar su compromiso con el capitalismo mundial[3]<\/a>. La formulaci\u00f3n de TBIs est\u00e1ndar deja un espacio de pol\u00edticas muy reducido para los pa\u00edses receptores y sin duda ning\u00fan espacio para la promoci\u00f3n de pol\u00edticas basadas en temas raciales potencialmente perjudiciales para los derechos de los inversores. Dispuesto a unirse al sistema capitalista mundial despu\u00e9s de a\u00f1os de aislamiento y con una necesidad desesperada de capital, Sud\u00e1frica no evalu\u00f3 plenamente las posibles externalidades negativas de los TBIs en su espacio de pol\u00edticas sino hasta mucho m\u00e1s tarde, cuando recibi\u00f3 una demanda en su contra, abriendo una caja de Pandora para controversias con motivaciones similares[4]<\/a>. En el caso Foresti<\/em>, los inversores privados impugnaron la Ley de Desarrollo de Recursos Minerales y Petrol\u00edfero de Sud\u00e1frica (Mineral and Petroleum Development Act<\/em>, MPDA) y el Acta de Miner\u00eda por la supuesta expropiaci\u00f3n de la inversi\u00f3n para adaptarse a los requerimientos de la Ley de Empoderamiento Econ\u00f3mico de los Negros (Black Economic Empowerment Act<\/em>)[5]<\/a>.<\/p>\n En 2009, Sud\u00e1frica emiti\u00f3 un informe a fin de evaluar cr\u00edticamente su pol\u00edtica de inversi\u00f3n, sugiriendo que se retome el equilibrio entre los derechos del inversor y el espacio regulatorio[6]<\/a> y sirviendo como base para la legislaci\u00f3n nacional, la Ley de Protecci\u00f3n de las Inversiones de 2015 de Sud\u00e1frica. Esta ley objeta la formulaci\u00f3n general de regulaciones sobre inversi\u00f3n y establece la intenci\u00f3n del Gobierno de no renovar sus TBIs, denominados de primera generaci\u00f3n, y de \u00fanicamente celebrar nuevos TBIs por razones econ\u00f3micas y pol\u00edticas imperiosas[7]<\/a>. La ley abarca cambios sustantivos, tales como la limitaci\u00f3n de la definici\u00f3n de inversi\u00f3n y de inversor, excluyendo el trato justo y equitativo (TJE<\/span><\/span>), limitando la protecci\u00f3n y seguridad plenas y reemplazando el arbitraje entre inversionista y Estado por la adjudicaci\u00f3n de tribunales nacionales y el arbitraje entre Estados despu\u00e9s del agotamiento de los recursos locales.<\/p>\n Algo que resulta de suma importancia es que la Ley somete los derechos de propiedad a la Constituci\u00f3n de la Rep\u00fablica. La Constituci\u00f3n de Sud\u00e1frica garantiza los derechos de propiedad pero, tal como sucede con cualquier otro derecho constitucional, est\u00e1 sujeto a limitaciones de utilidad p\u00fablica. Espec\u00edficamente, el Art\u00edculo 25(2) de la Constituci\u00f3n permite la expropiaci\u00f3n de propiedad por utilidad p\u00fablica sujeto al pago de justa indemnizaci\u00f3n. Otro aspecto importante de la Ley es que conlleva la obligaci\u00f3n de tomar medidas para proteger o colocar a las personas hist\u00f3ricamente en desventaja en el centro del acuerdo: tanto en el pre\u00e1mbulo, como en la disposici\u00f3n del derecho a regular y como una excepci\u00f3n a la obligaci\u00f3n de trato nacional.<\/p>\n En un sentido similar, Sud\u00e1frica se involucr\u00f3 activamente en el dise\u00f1o del modelo de TBI<\/span><\/span> de 2012 de la Comunidad de Desarrollo de \u00c1frica Austral (SADC<\/span><\/span><\/span>, por sus siglas en ingl\u00e9s), la cual, entre otros, contiene una dimensi\u00f3n de desarrollo en su disposici\u00f3n sobre el derecho a regular y otra disposici\u00f3n espec\u00edfica sobre los derechos de un Estado parte para alcanzar los objetivos de desarrollo, que incluye tomar las \u201cmedidas necesarias para atender las disparidades econ\u00f3micas hist\u00f3ricamente sufridas por grupos \u00e9tnicos y culturales identificables debido a medidas discriminatorias u opresivas contra tales grupos\u201d[8]<\/a>.<\/p>\n Al momento de elaborar de este escrito, se ven nuevos desaf\u00edos por delante. Hay legislaci\u00f3n pendiente y un candente debate p\u00fablico sobre la posibilidad de expropiaci\u00f3n de tierras sin indemnizaci\u00f3n. Esto trae otro elemento de tensi\u00f3n al debate en Sud\u00e1frica. Si bien las medidas anteriormente adoptadas por el Gobierno se centraban en violaciones de compromisos de TBI, estas nuevas medidas que intentan expropiar tierras sin indemnizaci\u00f3n tambi\u00e9n parecen entrar en conflicto con el Art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n, que requiere que la expropiaci\u00f3n sea realizada a cambio de una indemnizaci\u00f3n.<\/p>\n Brasil ha sido capaz de mantener un espacio de pol\u00edticas fuera del r\u00e9gimen general de las inversiones. La vinculaci\u00f3n del pa\u00eds con pol\u00edticas de inversi\u00f3n ha variado desde resistirse a los TBIs est\u00e1ndar de los 90s hasta desarrollar un nuevo modelo de acuerdos de inversi\u00f3n en 2015, reemplazando el paradigma de protecci\u00f3n de las inversiones por un paradigma basado en la cooperaci\u00f3n y facilitaci\u00f3n de las inversiones. En ambas ocasiones, el Gobierno de Brasil se ha preocupado principalmente por proteger el espacio regulatorio frente a los compromisos de inversi\u00f3n.<\/p>\n En los noventas, durante apogeo del neoliberalismo, Brasil se resisti\u00f3 a firmar cualquier tratado de inversi\u00f3n, aunque firm\u00f3 14 de estos acuerdos que nunca ratific\u00f3[9]<\/a>. Estos tratados, en su mayor\u00eda con econom\u00edas desarrolladas, reproduc\u00edan las formulaciones est\u00e1ndar de TBI.<\/p>\n En 2003, Lula da Silva fue electo presidente y despert\u00f3 un Estado desarrollista que estaba dormido, resucitando la pol\u00edtica industrial brasilera con importantes efectos secundarios en las inversiones[10]<\/a>. Principalmente a trav\u00e9s del financiamiento del Banco Nacional de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social de Brasil (BNDES), el Gobierno apunt\u00f3 a un grupo de voceros nacionales y foment\u00f3 la emergencia de un nuevo sector: corporaciones multinacionales brasileras[11]<\/a>. Esta pol\u00edtica tuvo un efecto directo en las actividades extranjeras de estas corporaciones. Entre el 2005 y el 2010, el flujo de salida de inversi\u00f3n extranjera directa (IED) se multiplic\u00f3 en casi nueve[12]<\/a>.<\/p>\n Pese a ser discutible en la literatura, se ha argumentado que el financiamiento del BNDES fue un factor relevante para fomentar los flujos de salida de las inversiones brasileras durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores. Esta pol\u00edtica podr\u00eda haber sido restringida y las multinacionales brasileras podr\u00edan haberse visto negativamente afectadas si Brasil hubiera sido parte de los AIIs. Fuera de este gran programa de financiamiento del Gobierno, los inversores extranjeros tambi\u00e9n podr\u00edan haber impugnado el derecho de Brasil a regular en cuestiones tan diversas como la pol\u00edtica fiscal hasta la provisi\u00f3n de agua, tal como lo han experimentado varios pa\u00edses en desarrollo. Por otro lado, Brasil opt\u00f3 por llevar a cabo una estrategia de desarrollo que no inclu\u00eda la firma de TBIs tradicionales, mientras sigui\u00f3 siendo el principal receptor de IED, desafiando el actual discurso sobre la necesidad de TBIs para atraer la IED.<\/p>\n Recientemente, Brasil ha decidido iniciar un programa de tratados de inversi\u00f3n que se aleja del lenguaje est\u00e1ndar de tratados de inversi\u00f3n que tienen la protecci\u00f3n de la inversi\u00f3n extranjera como \u00fanico, o primordial, objeto. El nuevo enfoque basado en la cooperaci\u00f3n y la facilitaci\u00f3n de las inversiones enfatiza: 1) la creaci\u00f3n de mecanismos tales como defensores del pueblo o comit\u00e9s conjuntos para monitorear las relaciones de inversi\u00f3n y evitar controversias, y 2) la creaci\u00f3n de acuerdos abiertos o convenios marco que puedan ser adaptados a lo largo del tiempo para satisfacer las necesidades de desarrollo de los Estados partes a trav\u00e9s de programas de trabajo tem\u00e1tico[13]<\/a>. Desde marzo de 2015, Brasil ha firmado nueve Acuerdos de Cooperaci\u00f3n y Facilitaci\u00f3n de Inversiones (ACFIs) con otros pa\u00edses en desarrollo (Angola, Chile, Colombia, Etiop\u00eda, Malawi, M\u00e9xico, Mozambique, Per\u00fa y Surinam) as\u00ed como el Protocolo de Inversiones intra-MERCOSUR. Adem\u00e1s, los acuerdos de facilitaci\u00f3n de inversiones, el tipo de acuerdos apoyados por Brasil, han sido discutidos en foros multilaterales, tales como el G20 y la Organizaci\u00f3n Mundial del Comercio (OMC<\/span><\/span>), con el apoyo abierto de China[14]<\/a>.<\/p>\n La b\u00fasqueda de promoci\u00f3n del desarrollo por parte de Brasil por fuera del r\u00e9gimen tradicional de las inversiones y a trav\u00e9s de un marco regulatorio alternativo actualmente se encuentra en suspenso. La actual administraci\u00f3n ha estado adoptando medidas dr\u00e1sticas, eliminando muchos elementos del Estado desarrollista de Brasil[15]<\/a>. Este pa\u00eds ha emprendido una agenda de reforma neoliberal llevada a cabo por el Ministerio de Finanzas, la cual incluye: 1) aprobar un recorte presupuestario por 20 a\u00f1os que afecta la inversi\u00f3n en educaci\u00f3n y salud; 2) limitar los derechos laborales; 3) intentar aprobar una reforma a los fondos de pensi\u00f3n; y 4) solicitar el acceso a la Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y el Desarrollo Econ\u00f3micos (OCDE<\/span><\/span>). Conforme a esta nueva agenda, las pol\u00edticas de inversi\u00f3n de Brasil, consideradas por algunos como un legado de la administraci\u00f3n anterior, corren el riesgo de perder tracci\u00f3n.<\/p>\n La experimentaci\u00f3n de Sud\u00e1frica y Brasil en las pol\u00edticas y el derecho de las inversiones para promover el desarrollo enfrentan grandes desaf\u00edos. Externamente, sus pr\u00e1cticas van en contra del r\u00e9gimen predominante basado en m\u00e1s de 3.000 acuerdos dise\u00f1ados a la sombra del enfoque neoliberal a la regulaci\u00f3n de las inversiones. Si bien recientemente han habido indicios de que el enfoque tradicional podr\u00eda permitir algunos cambios, tal como sucedi\u00f3 en el caso de algunas medidas ambientales y sanitarias, resulta menos probable que acepte un enfoque basado en el desarrollo que desaf\u00ede el razonamiento de la protecci\u00f3n de las inversiones.<\/p>\n Adem\u00e1s, tanto Sud\u00e1frica como Brasil enfrentan desaf\u00edos internos para implementar sus pol\u00edticas de inversi\u00f3n. Despu\u00e9s de la renuncia del Presidente Zuma, ahora es responsabilidad del Presidente Ramaphosa llegar a un equilibrio entre atender las desigualdades raciales hist\u00f3ricas del pa\u00eds \u2014el ADN del Congreso Nacional Africano\u2014 y el sistema capitalista mundial donde se encuentran arraigados los TBIs. La experimentaci\u00f3n de Brasil con pol\u00edticas heterodoxas, incluyendo las de inversi\u00f3n, para promover un modelo alternativo de desarrollo es menos clara con el despertar de un gobierno neoliberal. En un contexto como tal, el futuro de las pol\u00edticas de inversi\u00f3n de Brasil seguir\u00e1 siendo incierto hasta que un nuevo Gobierno electo asuma el poder en 2019.<\/p>\n Pese a los desaf\u00edos, las experiencias de Sud\u00e1frica y Brasil demuestran que hay margen para reinventar el r\u00e9gimen de inversi\u00f3n de manera genuina, donde los intereses de los inversores se adapten a los intereses de desarrollo de los pa\u00edses receptores. A fin de lograr un equilibrio entre posibles intereses en conflicto, es necesario que los pa\u00edses sean creativos y dise\u00f1en alternativas m\u00e1s flexibles que trasciendan la protecci\u00f3n del espacio de pol\u00edticas sobre medio ambiente, salud y seguridad, e incluyan otras prioridades econ\u00f3micas nacionales.<\/p>\n Fabio Morosini<\/strong> es Profesor Adjunto de Derecho en la Universidad Federal de R\u00edo Grande do Sul y becario en investigaci\u00f3n en el Ministerio de Ciencia y Tecnolog\u00eda (CNPq) de Brasil. El autor desea agradecer a Malebakeng Forere, Martin Dietrich Brauch y Nathalie Bernasconi-Osterwalder por sus comentarios sobre borradores anteriores. Una versi\u00f3n m\u00e1s extensa del presente art\u00edculo ser\u00e1 publicada en un cap\u00edtulo del libro de Kennedy, D. W., Santos, A., Thomas, C., & Trubek, D. M. (Eds.) (en curso). Rethinking trade and investment law.<\/em> Londres: Anthem Press.<\/p>\n [1]<\/a> En t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, si una medida recae dentro de una de estas categor\u00edas, hay posibilidades de que el gobierno no tenga que compensar por da\u00f1os causados a los inversores extranjeros (2004).\u00a0Indirect expropriation and the right to regulate in international investment law.<\/em>\u00a0Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y el Desarrollo Econ\u00f3micos (OCDE). (2004) Working Papers on International Investment, 2004\/04). Extra\u00eddo de https:\/\/www.OECD<\/span>.org\/daf\/inv\/investment-policy\/WP-2004_4.pdf<\/a>.<\/p>\n [2]<\/a> Titi, A. (2014). The right to regulate in international investment law<\/em>. Munich: Nomos.<\/p>\n [3]<\/a> Morosini, F. & Sanchez Badin, M. R. (Eds.) (2017). Reconceptualizing international investment law from the Global South<\/em>. Cambridge: Cambridge University Press.<\/p>\n [4]<\/a> Forere, M. (2017). The new South African Investment of Protection Act<\/em>. En F. Morosini & M. R. Sanchez Badin (eds.), Reconceptualizing international investment law from the Global South. Cambridge: Cambridge University Press.<\/p>\n [5]<\/a> Piero Foresti, Laura de Carli y Otros v. La Rep\u00fablica de Sud\u00e1frica, Caso del CIADI<\/span> No. ARB(AF)\/07\/01, Laudo, 4 de agosto, 2010. Extra\u00eddo de https:\/\/www.italaw.com\/sites\/default\/files\/case-documents\/ita0337.pdf<\/a><\/p>\n [6]<\/a> Rep\u00fablica de Sud\u00e1frica. (2009). Bilateral investment treaty policy framework review<\/em>. Informe que establece una Posici\u00f3n del Gobierno. Extra\u00eddo de http:\/\/www.dtps.gov.za\/documents-publications\/category\/94-vodacom.html?download=441:annexure-c_repofsa_BIT<\/span>-policy-framework_june2009<\/a>.<\/p>\n [7]<\/a> International Institute for Sustainable Development (IISD<\/span><\/span><\/span>). (2015). Meeting report: Investment treaties in a state of flux: Strategies and opportunities for developing countries (R\u00edo de Janeiro, 16 al 18 de noviembre, 2015). Extra\u00eddo dehttps:\/\/www.iisd.org\/sites\/default\/files\/meterial\/IISD%209o%20Foro%20Anual%20Informe%20de%20la%20Reunion%20Espanol.pdf<\/a><\/p>\n [8]<\/a> Comunidad de Desarrollo de \u00c1frica Austral (SADC). (Julio, 2012). SADC model bilateral investment treaty template with commentary<\/em>, Art\u00edculo 21. Gaborone: SADC. Extra\u00eddo de https:\/\/www.iisd.org\/ITN<\/span>\/wp-content\/uploads\/2012\/10\/SADC-Model-BIT-Template-Final.pdf<\/a><\/p>\n [9]<\/a> Morosini, F. & Xavier Junior, E. C. (2015). Regula\u00e7\u00e3o do investimento direito no Brasil: Da resistencia aos tratados bilaterais de investimento \u00e0 emerg\u00eancia de um novo modelo regulat\u00f3rio<\/em>. Revista de Direito Internacional<\/em>, 12<\/em>(2), 421\u2013448.<\/p>\n [10]<\/a> Trubek, D. M., Alviar Garcia, H., Coutinho, D. R. & Santos, A. (Eds.) (2013). Law and the new developmental state: The Brazilian experience in Latin American context<\/em>. Cambridge: Cambridge University Press.<\/p>\n [11]<\/a> Amann, E. (2009). Technology, public policy and the emergence of Brazilian multinationals. En: L. Brainard & L. Martinez-Diaz (Eds.) Brazil as an economic superpower? Understanding Brazil\u00b4s changing role in the global economy<\/em>. Washington, D.C.: Brookings Institution, pp. 187\u2013220.<\/p>\n [12]<\/a> Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD<\/span>). (2018). UNCTADstat<\/em>. Extra\u00eddo de http:\/\/unctadstat.UNCTAD<\/span>.org<\/a>.<\/p>\n [13]<\/a> Bernasconi-Osterwalder, N., & Brauch, M. D. (Septiembre, 2015).\u00a0Comparative commentary to Brazil\u2019s cooperation and investment facilitation agreements (CIFAs) with Mozambique, Angola, Mexico, and Malawi<\/em>. Extra\u00eddo de http:\/\/www.iisd.org\/library\/comparative-commentary-brazil-cooperation-and-investment-facilitation-agreements-cifas<\/a>; y Morosini, F., & Sanchez Badin, M. R. (Agosto, 2015). El Acuerdo brasilero de Cooperaci\u00f3n y de Facilitaci\u00f3n de las Inversiones (ACFI): \u00bfUna nueva f\u00f3rmula para los acuerdos internacionales de inversi\u00f3n?. Investment Treaty News<\/em>,\u00a06<\/em>(3), 3\u20135. Extra\u00eddo de https:\/\/www.iisd.org\/itn\/2015\/08\/04\/the-brazilian-agreement-on-cooperation-and-facilitation-of-investments-acfi-a-new-formula-for-international-investment-agreements\/<\/a>; Martins, J. H. V. (2017). Acuerdos de Cooperaci\u00f3n y Facilitaci\u00f3n de Inversiones (ACFI) de Brasil y \u00daltimos Avances. Investment Treaty News<\/em>, 8<\/em>(2), 10\u201312. Extra\u00eddo de https:\/\/www.iisd.org\/itn\/2017\/06\/12\/brazils-cooperation-facilitation-investment-agreements-cfia-recent-developments-jose-henrique-vieira-martins\/<\/a><\/p>\n [14]<\/a> Berger, A. (23 de abril, 2018). What\u2019s next for investment facilitation?, Columbia FDI<\/span> Perspectives<\/em>, 224<\/em>. Extra\u00eddo de http:\/\/ccsi.columbia.edu\/files\/2016\/10\/No-224-Berger-FINAL.pdf<\/a><\/p>\n2. El enfoque basado en el desarrollo de Sud\u00e1frica al derecho a regular<\/h2>\n
3. El enfoque basado en el desarrollo en Brasil al derecho a regular<\/h2>\n
4. Reflexiones finales: \u00bfprevalecer\u00e1 el desarrollo?<\/h2>\n
\nAutor<\/h3>\n
\nNotas<\/h3>\n