Nuevas Ideas para Empoderar a los Trabajadores de Estados Unidos y Europa en el TTIP

El siglo 21 no ha sido el mejor tiempo para los trabajadores estadounidenses y europeos. Los mismos se han visto arrasados por la pérdida de sus puestos de trabajo, subempleo e inseguridad económica. Muchos individuos han trabajado duramente sin obtener beneficios o seguridad laboral[1]. Pese a que los trabajadores se están tornando cada vez más productivos, muchos de ellos ganan menos que 20 años atrás[2]. Los formuladores de políticas de la Unión Europea y los Estados Unidos argumentan que una forma de crear nuevos y mejores empleos es celebrar un acuerdo de comercio e inversión entre los Estados Unidos y los 28 Estados Miembros de la Unión Europea: el Acuerdo de Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés).

Los Estados Unidos y la Unión Europea se basan en plantillas de larga data para redactar sus acuerdos de comercio, pero las mismas pueden no estar abordando adecuadamente los derechos laborales y problemas de empleo, asediando a los trabajadores de ambos gigantes comerciales. Además, debido a que se están basando en dichas plantillas, es posible que los encargados de formular las políticas no puedan pensar estos asuntos de manera creativa. Reconociendo que el debate se encuentra estancado en la rutina, la Oficina de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Washington me solicitó el involucramiento de otros académicos y que proponga nuevas ideas.

El presente artículo está organizado de la siguiente manera: primero, discuto cómo la Unión Europea y los Estados Unidos promueven los derechos laborales en sus acuerdos de comercio e inversión. Después, advierto que el lenguaje utilizado en los capítulos sobre inversión y coherencia regulatoria puede contradecir el lenguaje empleado en los capítulos sobre derechos laborales. Finalmente, sugiero diferentes maneras para rediseñar el TTIP a fin de que los trabajadores se vean beneficiados y para promover la creación de empleos, basándome en entrevistas a 23 académicos destacados y en ideas propias[3].

1. Enfoques de la Unión Europea y los Estados Unidos para promover los derechos laborales

La Unión Europea y los Estados Unidos son grandes defensores de la difusión de los derechos laborales dentro de sus tratados de libre comercio (TLCs) bilaterales y multilaterales. Sus plantillas de acuerdos comerciales se basan en las principales normas del trabajo de la OIT en cuanto a:

• La libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva;
• La erradicación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio;
• La abolición efectiva del trabajo infantil; y
• La eliminación de la discriminación con respecto al empleo y la ocupación.

También contienen una cláusula de no derogación para evitar el debilitamiento de las leyes laborales de cualquiera de las partes y el menoscabo de las normas de trabajo a fin de atraer el comercio y la inversión. Tanto la Unión Europea como los Estados Unidos reconocen que la participación y el apoyo públicos son fundamentales para el éxito de las negociaciones y el acuerdo final. Estados Unidos alienta la participación pública en el desarrollo del capítulo sobre trabajo así como comentarios sobre temas relacionados con este capítulo una vez que entre en vigor[4]. La Unión Europea adoptó estrategias similares en el Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA, por sus siglas en inglés) firmado con Canadá[5].

Sin embargo, la Unión Europea y los Estados Unidos adoptan enfoques diferentes a la regulación laboral. Los formuladores de políticas de Estados Unidos creen que en general el mercado debería determinar los resultados del mercado laboral. Los reguladores europeos generalmente creen que los mercados no regulados crean una falta de equilibrio entre el empleador y el empleado, así que el gobierno debería regular apropiadamente para empoderar a los trabajadores, crear contrapesos al comercio y proteger los derechos laborales[6]. En Estados Unidos, los responsables de formular políticas consideran los derechos laborales como un medio para garantizar que los acuerdos de comercio e inversión no menoscaben los derechos de los trabajadores en su país natal o en el de sus socios comerciales. Por su parte, los formuladores de políticas de la Unión Europea consideran estos derechos como fundamentales  para alcanzar el desarrollo sostenible y como parte de una serie más amplia de derechos humanos que los mismos pretenden hacer progresar a través del diálogo, la cooperación y la capacitación. Las plantillas de negociación de ambos países reflejan estas diferencias.

Sendos gigantes comerciales también poseen estrategias diferentes para alentar la difusión de las normas laborales. Estados Unidos incluye los derechos laborales en un capítulo separado, y desde mayo de 2007 ha convertido estos derechos en vinculantes y recurribles legalmente, mientras que la Unión Europea ha incorporado los derechos laborales como parte de su capítulo sobre desarrollo sostenible y exige a ambas partes la aplicación efectiva de sus leyes relativas al trabajo[7].

El CETA entre la Unión Europea y Canadá y el TLC entre Estados Unidos y Corea, donde ambas partes poseen economías industrializadas avanzadas, brindan reflexiones sobre cómo dos gigantes comerciales podrían enfocar el lenguaje relativo a los derechos laborales en el TTIP.

Como antes, el CETA incluye derechos laborales en su capítulo sobre desarrollo sostenible; ambas partes aceptan respetar los principales convenios de la Organización Internacional de Trabajo, e implementar efectivamente los instrumentos de la OIT que cada parte haya ratificado. Por último, el CETA establece un panel de expertos para revisar la presunta violación del acuerdo comercial. Sin embargo, este panel de revisión sólo puede emitir recomendaciones a las naciones signatarias y no les exige que respondan a las mismas. Por ende, no crea ninguna responsabilidad directa de remediar la violación alegada.

Estados Unidos no piensa diferente sobre cómo abordar los problemas de derechos laborales en Corea. El tratado de Estados Unidos con este país (2012) incluye los mismos derechos laborales que los firmados con Perú (2009), Colombia (2012) y Panamá (2012)[8]. Pero Corea es muy diferente a las otras naciones; pese a que posee una democracia fuerte y vibrante, y altos niveles de sindicalización, el Gobierno estadounidense[9] y las organizaciones internacionales han expresado su preocupación sobre las condiciones laborales y la voluntad del gobierno para hacer cumplir efectivamente los derechos laborales[10].

Pero los dos gigantes comerciales parecen tener la voluntad de ir más allá de sus plantillas. De hecho, estarían manteniendo un diálogo de sordos sobre los derechos laborales. La Unión Europea dice que su prioridad en torno a estos derechos es mantener las políticas que los Estados Miembros de la Unión Europea han adoptado durante mucho tiempo para garantizar que la integración económica internacional no lleve a una desintegración social interna. Mientras tanto, el representante de comercio de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés) señala que: “Nuestros acuerdos comerciales están diseñados para evitar una carrera descendente de las protecciones laborales”[11]. Estados Unidos no parece estar escuchando las preocupaciones europeas de que el TTIP no solo debería evitar una carrera descendente, sino que también debería resguardar a los trabajadores del impacto negativo de la liberalización del comercio y la inversión. Ni la Unión Europea ni Estados Unidos parecen alentar nuevas ideas que puedan ayudar a aquellos trabajadores que se sienten amenazados no solo por la globalización sino también por el estancamiento de los salarios, la desigualdad en los ingresos y por el uso de tecnologías tales como la robótica.

2. Falta de coherencia dentro del TTIP podría menoscabar los derechos laborales

Los funcionarios públicos de ambos socios negociadores argumentan que los capítulos sobre derechos laborales y desarrollo sostenible ilustran su compromiso con asuntos relativos a estos derechos y sobre empleo en el TTIP. Pero estos objetivos no pueden alcanzarse si se encuentran confinados a un solo capítulo en lugar de ser parte de todo el documento. Ambos socios han incluido capítulos sobre coherencia regulatoria e inversión en acuerdos comerciales firmados recientemente que podrían tener efectos secundarios negativos en los derechos laborales y el empleo. En esta sección se explica por qué los negociadores deben examinar cada capítulo para lograr la coherencia —para garantizar que de ninguna manera se menoscaben o contradigan los objetivos de progreso de los derechos laborales y el empleo—.

2.1. El capítulo sobre coherencia regulatoria

Los responsables de formular políticas de la Unión Europea y Estados Unidos durante mucho tiempo han entendido que las regulaciones nacionales destinadas a proteger la salud pública, seguridad y el medio ambiente podrían distorsionar el comercio debido a que los productores extranjeros estarían encontrando dificultades para cumplir con tales regulaciones. Ambas partes negociadoras insisten en que la regulación establecida democráticamente no se verá menoscabada por el TTIP[12]. Sin embargo, algunos críticos alegan que los esfuerzos para alcanzar la coherencia regulatoria inevitablemente llevarán a una carrera descendente[13] y que los esfuerzos por re-regular las regulaciones nacionales en un acuerdo de comercio e inversión son una estrategia del siglo 21 para internacionalizar la desregulación[14].

Lamentablemente, los formuladores de políticas no han aclarado si las regulaciones laborales tales como las de salud y seguridad en el lugar de trabajo serán incluidas o excluidas de las negociaciones. Además, Estados Unidos no ha ratificado los mismos convenios de la OIT que la Unión Europea en relación con la salud y la seguridad. Los trabajadores de Estados Unidos generalmente gozan de menos protecciones que en la mayoría de los países de Europa. Dado que la Unión Europea y Estados Unidos presentan costos laborales y productividad similares, algunos críticos comerciales afirman que las firmas fabricantes de sendos países podrían trasladar sus operaciones a sedes que tengan regulaciones menores, o menos costosas, en cuanto al trabajo. Por ejemplo, las firmas europeas podrían movilizar sus inversiones a Estados de Estados Unidos donde se propugne el “derecho al trabajo” (donde resulta más difícil para los trabajadores sindicalizarse) y las firmas de Estados Unidos podrían trasladarse a países tales como Rumania, donde se considera que los derechos laborales se encuentran protegidos de manera inadecuada[15].

2.2. El capítulo de inversión

Los negociadores de Estados Unidos y de la Comisión Europea desean incluir disposiciones para la solución de controversias entre inversionista y Estado (ISDS, por sus siglas en ingles) en el TTIP. Estas disposiciones están diseñadas para fomentar las inversiones, otorgando a los inversionistas el derecho a reclamar compensación si sus inversiones son expropiadas por un gobierno participante. La mayoría de los acuerdos de inversión definen la expropiación como una confiscación directa o indirecta de bienes. Sin embargo, cuando los gobiernos regulan, recortan subsidios o desvían presupuestos, los inversionistas pueden encontrar que sus inversiones están perdiendo valor, directa o indirectamente, como resultado de dicha acción gubernamental (“una confiscación regulatoria”). Pese a que la Unión Europea y Estados Unidos han expresado claramente que las políticas regulatorias gubernamentales no pueden ser recusadas como confiscaciones regulatorias, los críticos no se muestran convencidos de esto[16].

Por ejemplo, los inversionistas extranjeros en Egipto recusaron el establecimiento del salario mínimo como una confiscación regulatoria porque estos requisitos no existían al momento de la firma del contrato original de inversión. En Rumania y Bulgaria, los inversionistas extranjeros entablaron controversias de inversión alegando que los gobiernos no reprimieron huelgas frecuentes, privando a los demandantes de su inversión plena[17]. Hasta ahora, ningún inversor ha ganado una diferencia de inversión sobre temas laborales. Pero los formuladores de políticas aún deben aclarar si los inversionistas podrán recusar los acuerdos de negociación colectiva u otras protecciones de los trabajadores[18]. Hasta tanto no lo hagan, el capítulo de inversión podría significar una amenaza para los derechos laborales.

3. Principales conclusiones y recomendaciones

Los expertos que entrevisté tienen la firme creencia de que el TTIP podría brindar una buena oportunidad para pensar de manera diferente cómo los formuladores de políticas de las economías industrializadas avanzadas pueden proteger los derechos laborales, fomentar la creación de empleos y empoderar a los trabajadores. Las recomendaciones detalladas a continuación merecen la atención pública y de los responsables de formular las políticas; están diseñadas para garantizar que el TTIP actúe en función de los trabajadores[19].

i. Aumentar el bienestar humano y empoderar a los trabajadores:

• Empoderar a los trabajadores a través de un lenguaje más amplio de derechos humanos, y específicamente, extender la cobertura a los trabajadores del sector informal así como a los que son traficados;
• Garantizar que los signatarios se encuentren obligados a cumplir, como mínimo, con las principales normas del trabajo de la OIT;
• Alentar a los sindicatos para que presten servicios transfronterizos tales como representación colectiva, entrenamiento y otros servicios relativos al lugar de trabajo; y
• Experimentar sobre permitir que los trabajadores menos calificados presten servicios a través de las fronteras.

 ii. Garantizar que el acuerdo mejore los derechos laborales y el empleo:

• Considerar cada capítulo como parte de un todo coherente: revisar cada capítulo para lograr la coherencia con objetivos de trabajo y empleo.

iii. Garantizar que otros capítulos no menoscaben los derechos laborales y el empleo, creando, por lo tanto, una dinámica regulatoria en carrera ascendente:

• Incluir lenguaje específico señalando que los signatarios no puedan utilizar los capítulos sobre coherencia regulatoria para reducir las protecciones de los trabajadores;
• Aclarar que los inversionistas no pueden utilizar las disposiciones de ISDS para recusar regulaciones de salario mínimo, acuerdos de negociación colectiva, normas de procuración o regulaciones destinadas a proteger la salud y el bienestar públicos; y
• Solicitar a la OIT que evalúe si las políticas fiscales o monetarias de un socio comercial pueden afectar la prestación de servicios públicos y el bienestar humano en el otro. Los formuladores de políticas posteriormente deberían evaluar si estas disposiciones pueden y deben ser disciplinadas conforme a los acuerdos de comercio. 

iv. Mejorar el proceso de solución de controversias:

• Ampliar y aclarar por qué, cómo y cuándo los signatarios pueden intervenir en una controversia comercial y considerar los enfoques de otras naciones para investigar y mejorar los derechos laborales.

v. Desarrollar estrategias que fomenten el aprendizaje cooperativo y la colaboración:

• Crear una secretaría para investigar y monitorear el acuerdo de comercio; brindar informes periódicos sobre la manera en que el mismo está afectando a los trabajadores y sus derechos; y delinear las mejores prácticas para mitigar los efectos negativos;
• Desarrollar la confianza en el proceso de negociación con una mayor transparencia y colaboración;
• Enfocarse menos en la aplicación como un medio para cambiar el comportamiento y más en la colaboración; y
• Promover un mayor entendimiento sobre cómo los Estados Miembros de la Unión Europea utilizan el dialogo social.

Autora

Susan Ariel Aaronson es Profesora en Investigación sobre Asuntos Internacionales de George Washington University. Es autora de libros y artículos sobre comercio y derechos humanos, comercio digital y comercio y transparencia.

Traducido al español por María Candela Conforti.

Notas

[1] Eurostat calcula que en abril de 2015 la tasa de desempleo con ajuste estacional en el área del Euro fue del 11,1 por ciento y que el desempleo juvenil fue del 20,7 por ciento en la Unión Europea-28. Véase Eurostat. (2015). Recent developments in unemployment at a European and member state level. Extraído de  http://EC.europa.EU/eurostat/statistics-explained/index.php/Unemployment_statistics#Recent_developments_in_unemployment_at_a_European_and_Member_State_level. El Departamento de Trabajo de Estados Unidos informa que a partir de mayo de 2015 la tasa de desempleo con ajuste estacional fue del 5,5 por ciento. Véase United States Department of Labour, Bureau of Labour Statistics. (2015). Databases, tables & calculators by subject. Extraído de http://data.bls.gov/timeseries/LNS14000000. En julio de 2014, la tasa de desempleo juvenil fue del 14,3 por ciento. Véase United States Department of Labour, Bureau of Labour Statistics. (2015). Employment and unemployment among youth summary. Extraído de http://www.bls.gov/news.release/youth.nr0.htm

[2] Organización Internacional del Trabajo (OIT). (2013). Global wage report 2012/13: Wages and equitable growth. Ginebra: International Labour Office, p. 62. Extraído de http://www.ILO.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—dcomm/—publ/documents/publication/wcms_194843.pdf

[3] Para leer el informe completo elaborado para la Oficina de la OIT en Washington, véase Aaronson, S.A. (2015). Working by design: New ideas to empower U.S. and European workers in TTIP. Washington, DC: George Washington University. Extraído de http://www.gwu.edu/~iiep/events/Working_for_All/summary.pdf

[4] Los americanos así como el público de los socios de TLCs firmados por Estados Unidos pueden presentar, ante el Departamento de Trabajo de Estados Unidos, documentos concernientes a los compromisos u obligaciones de los socios del TLC que surjan en virtud de capítulos relativos a asuntos laborales. Véase, Representante de Comercio de Estados Unidos (USTR). (2015). Public submission process. Extraído de https://ustr.gov/issue-areas/labor/public-submission-process

[5] Sobre el CETA, véase Cosbey, A. (2014, 3 de noviembre. Inside CETA: Unpacking the EU–Canada free trade deal. Extraído de http://www.ictsd.org/bridges-news/biores/news/inside-ceta-unpacking-the-eu-canada-free-trade-deal

[6] Block, R. N., Berg, P., & Roberts, K. (2003). Comparing and quantifying labour standards in the United States and the European Union. International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, 19(4), 441–468.

[7] Véase Artículo 3.1 del Capítulo 24, Comercio y Trabajo, del actual texto del CETA, disponible en: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/september/tradoc_152806.pdf

[8] Departamento de trabajo de Estados Unidos & USTR. (2015, febrero). Standing up for workers: Promoting labor rights through trade, p. 49. Extraído de https://ustr.gov/sites/default/files/USTR%20DOL%20Trade%20-%20Labor%20Report%20-%20Final.pdf

[9] Véase Departamento de trabajo de Estados Unidos (2011, septiembre). Republic of Korea labour rights report, pp. 1–2. Extraído de http://www.dol.gov/ilab/reports/pdf/southkorea_LRR.pdf

[10] Vease Consejo de la ONU de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights defenders, Margaret Sekaggya, Addendum, Mission to the Republic of Korea, pp. 13–15, párrafos 69–74. U.N. Doc. A/HRC/55/Add.1 (23 de diciembre de 2013). Extraído de  http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session25/Documents/A-HRC-25-55-Add1_en.doc

[11] Departamento de trabajo de Estados Unidos & USTR (2015), supra nota 8; y USTR. (2014, marzo). U.S. objectives, U.S. benefits in the Transatlantic Trade and Investment Partnership: A detailed view. Extraído de https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2014/March/US-Objectives-US-Benefits-In-the-TTIP-a-Detailed-View [La traducción de la cita pertenece a la traductora].

[12] Fontagné, L., & Jean, S. (2014, 16 de noviembre). El TTIP versa sobre la coherencia regulatoria. VoxEU. Extraído de http://www.voxeu.org/article/ttip-about-regulatory-coherence. Estos dos economistas calculan que si ambos lograran la coherencia regulatoria, el comercio aumentaría un 50 por ciento aproximadamente.

[13] Comisión Europea. (26 de marzo, 2015). The top ten myths about TTIP. Extraído de http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/march/tradoc_153266.pdf

[14] Aaronson, S. A. (2001). Taking trade to the streets: The lost history of public efforts to shape globalization. Ann Arbor: University of Michigan Press, pp. 7–11.

[15] Véase, Ponce del Castillo, A. M. (2015, enero). TTIP: Fast track to deregulation and lower health and safety protection for workers. ETUI Policy Brief: European Economic, Employment and Social Policy, No. 1. Extraído de http://www.etui.org/Publications2/Policy-Briefs/European-Economic-Employment-and-Social-Policy/TTIP-fast-track-to-deregulation-and-lower-health-and-safety-protection-for-EU-workers. Sobre Rumania, véase Departamento de Estado de Estados Unidos. (2014, 5 de marzo). Country reports on human rights practices for 2013: Romania. Extraído de http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/index.htm?year=2013&dlid=220323

[16] Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). (2012). Investor–state dispute settlement: Public consultation: 16 May – 23 July 2012. Comentarios recibidos desde el 30 de agosto de 2012, p. 5. Extraído de http://www.OECD.org/investment/internationalinvestmentagreements/ISDSconsultationcomments_web.pdf; OCDE. (2004). “Indirect expropriation” and the “right to regulate” in international investment law. OECD Working Papers on International Investment, No. 2004/04, Paris: OECD. Extraído de http://dx.doi.org/10.1787/780155872321; y Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). (2012). World investment report 2012, p. 139. Extraído de http://www.unctad-docs.org/files/UNCTAD-WIR2012-Full-en.pdf

[17] Comisión Europea. (13 de enero, 2015). Commission staff working document: Report: Online public consultation on investment protection and investor-to-state dispute settlement (ISDS) in the Transatlantic Trade and Investment Partnership Agreement (TTIP), SWD(2015) 3 final, pp. 15–30. Extraído de http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/january/tradoc_153044.pdf. Sobre la ISDS y salario mínimo, véase Karadelis, K. (28 de junio, 2013). Can Veolia trash Egypt at ICSID? Global Arbitration Review. Extraído de http://globalarbitrationreview.com/news/article/30644/can-veolia-trash-egypt-icsid. Sobre el derecho a huelga y otros casos entre inversionista y Estado relacionados con los derechos laborales, véase Vogt, J. S. (2014). Trade and investment arrangements and labor rights. En L. Blecher, N. K. Stafford, & G. C. Bellamy. Corporate responsibility for human rights impacts: New expectations and paradigms (pp. 121–175). Chicago: American Bar Association, pp. 171­–172. Para mayor información sobre el caso presentado contra Egipto, véase Peterson, L. E. (2012, 27 de junio,). La empresa francesa, Veolia, lanza reclamación contra Egipto por contrato de gestión de residuos y promesas de estabilización de salarios. Investment Arbitration Reporter. Para mayor información sobre el caso presentado contra Rumania, véase Noble Ventures Inc. v. Rumania, Caso CIADI No. ARB/01/11, Laudo (25 de octubre, 2005). Extraído de http://italaw.com/documents/Noble.pdf. Para consultar el caso contra Bulgaria, véase Plama Consortium Limited v. República de Bulgaria, Caso CIADI No. ARB 03/24, Laudo (2008, 27 de agosto). Extraído de http://italaw.com/documents/PlamaBulgariaAward.pdf

[18] Aaronson, S. A. (2014). A fresh approach to international investment rules. Washington: Progressive Policy Institute.

[19] Para más detalles sobre las recomendaciones específicas, véase el informe completo elaborado por Aaronson (2015), supra nota 3.